Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов
Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов

Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики

 

Шугрина Е.С., профессор кафедры конституционного и муниципального права

Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук,

член Европейского клуба экспертов местного самоуправления

esh ugrina @yandex. ru

 

В статье на основе анализа материалов судебной практики рассматриваются такие аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований, как формирование представительного органа муниципального района путем «делегирования» и прекращение его полномочий в связи с признанием неправомочного состава.

 

Формирование представительного органа муниципального района путем «делегирования»

 

Формирование представительного органа муниципального района обладает определенными особенностями. Законом предусмотрены два варианта формирования представительного органа муниципального района: во-первых, из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов данных поселений; во-вторых, на муници­пальных выборах.

Причем «по умолчанию» используется второй способ — формирование представительного органа муниципального района на муниципальных выборах. При этом число депутатов, избираемых от одного посе­ления, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Данный порядок может быть изменен, но не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного таким образом представи­тельного органа муниципального района.

Предпринята попытка сделать равным представительство всех поселений, находящихся в границах муниципального района, независимо от проживающего в поселениях населения. При этом ничего не говорится об особенностях представительства в муниципальном районе населения, проживающего на межселенных территориях, непосредственно входящих в состав му­ниципальных районов.

По данным ЦИК РФ, если в 2005 г. путем делегирования было сформировано 98 представительных органов муниципальных районов, то в 2009 г. эта цифра увеличилась до 199 (10,98 %) По мнению членов ЦИК РФ, увеличение в два раза количества представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений, способствовало разрешению так называемой «проблемы двух пятых». Указанная проблема часто возникает в связи с невозможностью одновременно выполнить требования Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — Федеральный закон № 131 -ФЗ), предписывающие, с одной стороны, гарантировать принцип равенства избирательных округов по числу избирателей на один депутатский мандат, а с другой — обеспечить, чтобы число депутатов, избираемых от одного поселения, не превышало двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Формирование представительного органа путем делегирования вызвало определенную дискуссию, связанную в первую очередь с конституционностью, законностью данной модели.

Так, О.Л. Савранская обращает внимание на то, что в ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что «право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Муниципальные районы являются самостоятельными муниципальными образованиями, на территории кото­рых реализуется право жителей района на самостоя­тельное решение вопросов местного значения района. Это не производные образования от поселений, созданные на договорной основе органами местного самоуправления поселений для более эффективного осуществления управления по отнесенным к компетенции поселений вопросам. Исходя из этого в районе должны быть образованы органы власти с соблюдени­ем всех требований законодательства, в том числе и международных норм, т.е. местное самоуправление должно осуществляться коллегиальными органами, со­стоящими из избранных на всеобщих прямых выборах членов. При этом должен соблюдаться и принцип равного избирательного права». Отсюда делается вывод о том, что данные нормы Федерального закона № 131-ФЗ не соответствуют нормам международного права. Кроме того, О.Л. Савранская обращает внимание на то, что выборы — это не только способ формирования органа. Как установлено Конституционным Судом РФ в Поста­новлении от 10 июня 1998 г. № 17-П, в процессе выборов народ легитимирует полномочия избранных органов и лиц.

Вместе с тем в ст. 32 Конституции РФ ничего не гово­рится о том, что выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы содержатся в ст. 3-7 Фе­дерального закона № 67-ФЗ.

Интересно отметить, что этот же вопрос возник при рассмотрении дела в суде общей юрисдикции. Так, в определении от 9 марта 2005 г. по делу № 19-Г05-1 {Ставропольский край) Верховный Суд РФ констатиру­ет, что формирование представительного органа муниципального района путем делегирования не нару­шает права, предусмотренные ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апре­ля 1998 г., поскольку положениями самой Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3) допускается возможность любой другой формы прямого участия граждан, «если это допускается законом», а кроме того, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселений, избранных населением поселений на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне не противо­речит демократическим принципам управления, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления.

Однако, как отмечает Е.И. Колюшин, такой вывод суда представляется небесспорным, поскольку в случае делегирования одним представительным органом своих депутатов в состав представительного органа или вхождения в состав представительного органа по должности без выборов едва ли можно говорить о прямом участии граждан в местном самоуправлении

Можно долго обсуждать вопрос о законности, конституционности такого способа формирования представительного органа муниципального района, как делегирование, приводить разные аргументы за или про­тив, однако следует отметить, что к моменту написания данной статьи не было принято ни одного судебного решения, признающего нормы ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ незаконными или неконституционными.

Анализ материалов судебной практики показыва­ет, что наибольшее количество проблем возникает с тем, как данная форма вводится. К сожалению, дей­ствовавшее до 1 января 2009 г. законодательство в этой части отличалось пробельностью и противоречивостью. Квинтэссенцией этих коллизий можно считать «Солнечногорское дело» — в Солнечногорском районе Московской области в течение нескольких месяцев действовало два представительных органа. События развивались следующим образом:

8 декабря 2008 г. сформирован Совет депутатов Солнечногорского района Московской области на основании п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов данных поселений. 1 марта 2009 г. сформирован Совет депу­татов Солнечногорского района Московской области на основании п. 2 ч. 4 ст. 35 этого же Федерального закона — на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Воспользовавшись правовой колли­зией, оба Совета депутатов приступили к осуществлению своих полномочий.

Прокурор Московской области обратился в суд с заявлением о признании неправомочным первого со­става Совета депутатов Солнечногорского муници­пального района (сформированного в декабре 2008 г Прокурор ссылался на незаконность формирование этого состава Совета депутатов, поскольку была нарушена процедура формирования: он был создан раньше предусмотренного законом 2-годичного срока и не на основе всеобщего избирательного права при тай­ном голосовании.

20 марта 2009 г. Московский областной суд производство по гражданскому делу по заявлению прокурор: области прекратил. По мнению суда, заявление прокурора не подлежит рассмотрению и разрешению в по­рядке гражданского судопроизводства, поскольку Феде­ральным законом № 131-ФЗ предусмотрен количественный критерий неправомочности состава предста­вительного органа, который является единственным.

С этим выводом прокурор области не согласился и предъявил представление на предмет отмены судебно­го определения и возвращение дела для рассмотрена

по существу заявления. В обоснование представления прокурор указал, что Закон предоставляет суду право принимать решение о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования. Количественный критерий неправомочности состава представительного органа указан как одно из оснований, но не единственное.

13 мая 2009 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила незаконное определение и возвратила гражданское дело в Московский областной суд для рассмотрения по существу. Повторно рассмотрев дело, Мособлсуд удовлетворил требования прокурора и признал неправомочным Совет депутатов Солнечногорского муниципального района, сформированный в декабре 2008 г. Решение суда вступило в законную силу.

Анализ судебной практики позволяет выделить следующие проблемы.

1.Значительное количество обращений в суды было связано с требованиями назначить выборы в представительные органы муниципального района. Действительно, согласно Федеральному закону № 67-ФЗпосле прекращения полномочий представительного органа в течение определенного времени должны быть назначены выборы (ст. 10). Данные нормы являются императивными, не предполагающими иного варианта поведения. Более того, есть механизмы, позволяющие назначать выборы в судебном порядке. Один из таких механизмов, в частности, предусмотрен в Федеральном законе от 26 ноября 1 996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Вместе с тем в случае перехода от прямых выборов к формированию представительного органа путем делегирования выборы не должны назначаться. Поэтому возникала определенная коллизия норм двух федеральных законов, которая на практике решалась по-разному.

Позиция Комитета Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ по возможному разрешению данной коллизии была частично выражена в письме председателя комитета, направленному спикеру Мур­манской областной Думы 23 мая 2008 г.: «Указанная коллизия между двумя нормами федеральных законов не должна служить причиной для побуждения органов местного самоуправления поселений принимать ре­шение о переходе к формированию органов муниципального района по принципу делегирования представителей... До устранения данной правовой коллизии рекомендуем придерживаться положений ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...».

2.Наиболее серьезные проблемы возникали при определении требуемой последовательности дей­ствии при переходе от одного способа формирования представительного органа муниципального района к другому. Строго говоря, суды признают законной разную последовательность действий. В одном случае со ссылкой на ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ требуют внесения изменений в устав муниципального района, подразумевая, что данные поправки вступают в силу только после истечения полномочий действующего состава представительного органа муниципального района. В других случаях признается законным сначала проведение преобразований, основанных на инициативе поселений, и только потом внесение изменений в устав, фиксирующих новый способ формирования представительного органа (ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Например, Конституционный суд Республики Карелия рассматривал дело по обращению гражданки М., которая оспаривала конституционность решения, утвердившего ч. 1 ст. 18 Устава в новой редакции, согласно которой изменен порядок формирования представительного органа муниципального образования «Суоярвский район». М. не согласна с тем, что в соответ­ствии с этими предписаниями представительный орган формируется не из депутатов, избираемых на муници­пальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, как это было до внесения изменений в Устав, а формируется из глав поселений, входящих в состав Суоярвского района, и депутатов представительных органов указанных поселений — по 2 депутата от каждого представительного органа поселения.

Судом было установлено, что четырехлетний срок полномочий Суоярвского районного Совета местного самоуправления, сформированного из депутатов, избранных на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, исте­кал в апреле 2006 г. 26 декабря 2005 г. указанный Совет принял решение, в соответствии с которым «органы и должностные лица местного самоуправления Суояр­вского района сохраняют свои полномочия до избра­ния и (или) сформирования органов местного самоуп­равления Суоярвского муниципального района». 2 февраля 2006 г. совет одного из сельских поселений выступил с инициативой о новом порядке формирования представительного органа муниципального района. Инициатива была поддержана большинством муниципальных образований, расположенных в границах му­ниципального образования «Суоярвский район». Это явилось основанием для внесения изменений в устав муниципального образования «Суоярвский район», его государственной регистрации и опубликования.

Рассматривая в системной связи ч. 5 ст. 35 и ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, Конституционный суд Республики Карелия приходит к выводу, что правовые предписания абз. 3 ч. 5 ст. 35 данного федерального закона подлежат применению в случае, когда действующий представительный орган муниципального района по какой-либо причине не внес изменения в устав муниципального района в соответствии с реше­нием о формировании представительного органа путем делегирования, которое поддержали не менее двух третей поселений муниципального района.

Конституционный Суд Республики Карелия обра­тил внимание, что решение представительного органа сельского поселения об указанной инициативе с решениями других поселений, поддержавших его, было направлено в Суоярвский районный Совет местного самоуправления, который в соответствии с положениями ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ разработал и внес дополнения и изменения в Устав муниципального образования на основании указанных решений Со­ветов сельских и городского поселений и в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Такое пол­номочие Суоярвскому районному Совету местного самоуправления было предоставлено ч. 7 и 8 ст. 34, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 4 ч. 1 и абз. 2 ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, которые допускают внесение действующим представительным органом местного само­управления дополнений и изменений в устав муниципального образования в отношении порядка формиро­вания органов местного самоуправления и структуры, куда входит представительный орган, а также измене­ния полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц. Эти изменения и дополне­ния вступают в силу после истечения срока полномо­чий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений7.

Несколько иная правовая позиция представлена Верховным Судом РФ. Так, Н. и Т. обратились в суд с заявлениями об определении срока назначения выборов депутатов Совета депутатов Пушкинского муници­пального района Московской области, ссылаясь на то, что представительный орган Пушкинского муниципаль­ного района упразднен в порядке, противоречащим закону. Вместе с тем представительный орган Пушкинского муниципального района, по инициативе Совета депутатов городского поселения «Софрино», был сформирован способом, отличным от способа указанного в уставе, — по принципу делегирования представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района. При этом соответствующего решения Совета депутатов Пушкинского муниципального района, действующего на период выдвижения указанной инициативы, не принималось и изменения в устав, как того требует закон, не вносились. По мнению заявителей, данный орган является неправомочным, так как порядок его формирования до настоящего времени не закреплен в Уста­ве района. Решением Московского областного суда от 7 июля 2008 г. заявления Н. и Т. об определении срока назначения выборов депутатов Совета депутатов Пуш­кинского муниципального района Московской области были оставлены без удовлетворения.

В Определении Верховного Суда РФ от 8 октября 2008 г. № 4-Г08-35 указывалось, что представительный орган муниципального района формируется в соответствии п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, если такое решение в течение одного года со дня выдви­жения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух ей поселений, входящих в состав муниципального района. Такая инициатива оформляется решением представительно­го органа, положенного в границах муниципального района поселения. Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Судом установлено, что в соответствии с п. 1 ч.4. ст. 35 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправ­ления в Российской Федерации» по инициативе Сове­та депутатов городского поселения Софрино Пушкинского муниципального района, поддержанной более чем 2/3 поселений, входящих в состав района, его представительный орган был сформирован и приступил к работе 15 марта 2008 г. Решение о принятии проекте устава Пушкинского муниципального района в новой  редакции было принято 19 марта 2008 г., однако офици­альное опубликование устава после его государственной регистрации состоялось только 21 июля 2008 г.

Верховный Суд РФ подчеркнул, что длительности данной процедуры не влечет неправомочность дей­ствующего представительного органа Пушкинского муниципального района, сформированного в соответствии с законом. В силу п. 3, 5 и 6 ст. 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граж­дан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» нарушение срока внесения соответствующих изменений в уста г не является основанием для принятия судом решение об определении порядка назначения выборов депутатов представительного органа местного самоуправле­ния. Решение Московского областного суда от 7 июля 2008 г. оставлено без изменения.

3. Неоднозначной является позиция судов при ре­шении вопроса о том, могут ли органы государственной власти субъектов РФ в законах субъектов РФ, регулирующих особенности формирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных районов, применять такой способ, как форми­рование путем делегирования в порядке п. 1 ч. 4 ст. 3: Федерального закона № 131-ФЗ.

Например, гражданин У. и Совет Карачаево-Черкесского республиканского отделения российской политической партии «Родина» обратились в суд заявлениями о признании недействующим со дня принята Закона Карачаево-Черкесской Республики «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления на территориях муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики» от 25 марта 2005 г. № 38-РЗ. Зая­вители указали, что в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органа: первого созыва вновь образованных муниципальных районов могут формироваться только на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Формирование представительных останов муниципальных районов путем делегирована представителей может быть начато не раньше двух лет : момента начала работы представительного органа, избранного на основе всеобщего, равного и прямо-: избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, Федеральный закон не содержит понятие «делегирование», а содержит понятие «избрание».

В решении Верховного суда Карачаево-Черкес­ской Республики, поддержанном Верховным Судом РФ, констатировалось, что государственным органом субъектов Российской Федерации предоставлено пра­во определять порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов. При этом не предусмотрено, что представительные органы первого созыва вновь образованных муниципальных районов должны формироваться исключительно на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосова­нии. Однако в определении Верховного Суда от 31 ав­густа 2005 г. по делу № 30-Г05-4 указывается, что требования Федерального закона № 131 -ФЗ при определении порядка формирования представительных органов первого созыва вновь образованных районов при принятии Закона Карачаево-Черкесской Республики от 25 марта 2005 г. не были выполнены.

Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики не учел того, что положения ст. 35 вступают в силу с 1 января 2006 г. и до указанной даты в соответствии с требованиями ст. 83 Закона применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу ст. 84 и 85. На основании прямого указания в ст. 85 Закона органы государственной власти вправе определить порядок формирования представительных органов вновь образованных муниципальных районов, т.е. избрать один из двух способов формирования, указанных в ст. 35. При формировании путем делегирования законом установлено соблюдение процедуры выдвижения инициативы и принятие соответствующего решения.

Совершенно иная правовая позиция была поддер­жана Верховным Судом РФ при рассмотрении дел о законности законов Ставропольского края и Ленинградской области. Рассматривая вопрос о соответствии Закона Ставропольского края от 22 июля 2004 г. «О некоторых вопросах организации местного самоуп­равления на территориях районов Ставропольского края» ст. 35 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации», краевой суд исходил из того, что положения ч. 5 ст. 35 Федерального закона не регулиру­ют отношения по формированию представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов. По мнению суда, заявители ошибочно истолковали положение ч. 2 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку, исходя из текста этой нормы, законодатель предоставляет органам государственной власти субъекта РФ право определения порядка формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов. Определением Вер­ховного Суда РФ от 9 марта 2005 г. по делу № 19-Г05-1 (Ставропольский край) было оставлено без изменения решение Ставропольского краевого суда от 18 нояб­ря 2004 г., требования заявителей без удовлетворения.

Аналогичное решение было вынесено и в Ленинградской области. Ленинградский областной суд, про­анализировав положения ст. 35, 83, 85 Федерального закона № 131-ФЗ также пришел к выводу о том, что положения ч. 5 ст. 35 названного федерального закона не регулируют отношения по формированию представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований. По мнению Суда, согласно абз. 1 п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъекта РФ определяют не только численность представитель­ных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроки их полномочий, но и определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований. В понятие «порядок формирования» входит определение принципов формирования представительного органа (прямые выборы или представительство поселений) и норма предста­вительства.

В Определении Верховного Суда РФ от 2 августа 2006 г. по делу № 33-Г06-12 отмечается, что из бук­вального толкования ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ не следует, что и после 31 марта 2005 г. органы государственной власти субъекта РФ не вправе принимать законы, осуществляющие правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта РФ для исполнения требований названного федерального закона. Кроме того, по мнению Суда, заявителем не представлено доказательств, подтвер­ждающих, что принятием оспариваемых им областных законов после даты 31 марта 2005 г. были нарушены его права на осуществление местного самоуправ­ления.

В соответствии с вышеназванными решениями представительные органы вновь образованных муниципальных районов в Карачаево-Черкесской Республике сформированы не так, как в Ленинградской области или Ставропольском крае. Остается лишь констатировать двусмысленность некоторых норм Феде­рального закона № 131 -ФЗ, позволявших их неодно­значно толковать.

В декабре 2009 г. были внесены изменения в ст. 35 Федерального закона № 1 31 -ФЗ, направлен­ные на урегулирование всех вышеописанных коллизий.

Согласно поправкам инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ, оформляется решением предста­вительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день на­чала работы сформированного в соответствии с ука­занным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ, если такое решение в течение одного года со дня выдвиже­ния соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного орга­на муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входя­щих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муници­пального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установлен­ном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, может быть выдвинута не позднее, чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ. В случае принятия решения о формировании предста­вительного органа муниципального района в соответ­ствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ выборы в представительный орган муниципального рай­она не назначаются.

 

Прекращение полномочий представительного органа в связи с признанием неправомочного состава.

 

Согласно ч. 1 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. В ч. 16 данной статьи предусматривается, что полномочия представительного органа муници­пального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного составе депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депу­татами своих полномочий.

Конституционный Суд РФ еще в 2000 г. рассматри­вал дело по запросу Московского областного суда, касающееся назначения даты досрочных выборов депутатов Дубненской городской Думы (Московская об­ласть), поскольку этот представительный орган местно­го самоуправления фактически перестал исполнять свои полномочия. По мнению Московского областного суда, нормы ст. 1 и 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», подлежащие применению в данном деле, не содержат критериев или условий при­знания органа местного самоуправления фактически прекратившим исполнение своих полномочий. В Опре­делении от 14 января 2000 г. № 2-0 Конституционный Суд отметил, что, возложив на суд обязанность назна­чить дату выборов депутатов представительного органа местного самоуправления в таких случаях, законода­тель тем самым предоставил право решить данный во­прос суду, в том числе по жалобе гражданина, исходя из всестороннего и полного исследования фактических обстоятельств, повлекших прекращение полномочий этого органа.

Рядом решений Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Кон­ституции Российской Федерации закрепление судебного порядка решения вопроса о досрочном пре­кращении полномочий представительного органа, т.е., по существу, устранил неопределенность в вопросе о конституционности положений, устанавливающих судебный порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления в тех случаях, когда органы местного самоуправления фактически не способны осуществлять свои функции (по­становления от 16 октября 1 997 г. № 14-П, от 10 июня 1998 г. № 17-П, Определение от 14 января 2000 г, № 2-0).

По мнению Конституционного Суда РФ, положе­ние п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ направлено на обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан на местное самоуправление, поскольку неполный состав представительного органа местного самоуправления, независимо от причин возникновения такого положения, фактически не способен осуществлять свою деятельность. Понятие же «неправомочность» состава представительного органа муниципального образования определяется на основе критерия, установленно­го в самом этом Федеральном законе'.

Анализ судебной практики по вопросу о признании неправомочным состава представительного орга­на муниципального образования (п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131- ФЗ) позволяет выделить не­сколько тенденций:

1. Суды достаточно просто принимают решения об установлении неправомочного состава представительного органа муниципального образования, зани­мая единую позицию.

2. Имеются примеры, когда заявители обращаются в суд, неправильно формулируя требования. Напри­мер, вместо того чтобы просить суд признать неправомочным состав представительного органа, просят рас­пустить представительный орган, прекратить досрочно его полномочия. В таких случаях заявители зачастую получают отказные решения.

Например, группа граждан, жителей Черкесска (Карачаево-Черкесская Республика) обратились в суд с заявлениями о неправомочности состава депутатов Думы муниципального образования г. Черкесска и о досрочном прекращении ее полномочий. Решением Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики от 20 февраля 2007 г. заявления удовлетворены, признан неправомочным состав депутатов Думы муниципального образования, досрочно прекращены полномочия Думы и произведен ее роспуск. Определением Верховного Суда РФ от 22 августа 2007 г. по делу № 30-Г07-4 (Кара­чаево-Черкесская Республика) решение Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики от 20 февраля 2007 г. в части досрочного прекращения полномочий Думы муниципального образования города Черкесска и ее роспуска отменено и производство по делу в этой части прекращено. Верховный Суд РФ подчеркнул, что согласно ч. 1 6 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые пре­дусмотрены ст. 73 Закона. В силу указанной нормы при­нятие решения о роспуске представительного органа муниципального образования отнесено к компетенции законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации, в ко­торый с подобным вопросом обращается высшее долж­ностное лицо субъекта Российской Федерации.

В другом определении от 21 марта 2007 г. по делу № 73-Г07-1 (Республика Бурятия) Верховный Суд РФ указал, что суд компетентен рассматривать лишь вопрос о неправомочности состава представительного органа муниципального образования, а полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются на основании вступившего в законную силу решения суда о неправомочности его состава.

Согласно Федеральному закону № 131 -ФЗ реше­ние суда необходимо для реализации разных проце­дур, в частности:

♦ досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в порядке п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ; суд констатирует наличие или отсутствие правомочного представительного органа муниципального образования (в судебном заседании исследуется вопрос о фактической численности, которая должна составлять не менее двух третей от установленной численности депутатов;

♦ роспуска представительного органа в порядке ч. 2 ст. 73 Федерального закона № 131 -ФЗ; суд конста­тирует отсутствие в течение трех месяцев подряд пра­вомочного заседания представительного органа муни­ципального образования.

Эти различия обусловливают и различия в формулировании требований, адресованных суду.

3. При решении вопроса о неправомочности представительного органа муниципального образования иногда суд первой инстанции рассматривает вопрос о том, каков порядок досрочного прекращения полномочий отдельных депутатов (необходимо ли решение представительного органа, подтверждающего прекра­щение полномочий депутата; с какого момента пре­кращаются полномочия депутата; как оценивать фактическое прекращение полномочий и неучастие депутата в работе представительного органа, куда необходимо подавать заявление о прекращении полномочий — в избирательную комиссию или в представитель­ный орган и т.п.). Если позиции судов первой инстанции могут кардинально различаться, то позиция Верховного Суда РФ однозначна — нельзя ставить волеизъявление депутата о сложении полномочий в зависимость от принятия какого-либо решения представительного органа".

Например, при решении вопроса о досрочном сложении полномочий депутатов в Муйском районном Совете депутатов (Республика Бурятия) Верховный суд Республики Бурятия посчитал, что поскольку по вопро­су о досрочном прекращении полномочий трех депута­тов Муйского районного Совета решения о досрочном прекращении их полномочий в связи с подачей ими заявлений о сложении своих полномочий по собствен­ному желанию принято не было, то отсутствуют осно­вания для признания состава Муйского районного Совета неправомочным. В определении Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г. по делу № 73-Г07-1 (Республика Бурятия) отмечается, что суд первой инстанции не учел, что решение о сложении полномочий является техническим оформлением отставки депутата и лишь закрепляет отставку при наличии наступивших основа­ний, перечисленных в законе. Решение о досрочном прекращении полномочий не устанавливает никаких правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования, и относится к вопросам организации деятельности представительного органа, в связи с чем не требует голосования депутатов. Суд не учел, что неправомочность представительного органа не должна ставиться в зависимость от формального закрепления отставки депутатов, сложивших полномо­чия, т.к. основания досрочного прекращения полномо­чий, предусмотренные законом, фактически наступи­ли. Из материалов дела усматривается, что депутаты Г., Р. и К. сложили свои полномочия, о чем имеются их письменные заявления, поданные председателю районного Совета, и фактически прекратили депутатскую деятельность, в результате чего представительный орган остался в неправомочном составе и бездейству­ет. Аналогичную позицию занял Архангельский облас­тной суд и при рассмотрении дела неправомочным составом Собрания депутатов муниципального образования «Пинежский район» (Архангельская область); решение суда было оставлено без изменения опреде­лением Верховного Суда РФ от 27 августа 2008 г. по делу № 1-Г08-59 (Архангельская область).

В решении Нижегородского областного суда от 10 января 2007 г. по делу № 3-37 указывается, что в ст. 37 Устава муниципального образования городского поселения город Кстово Кстовского района Нижегородской области установлены основания досрочного прекращения полномочий депутата городской Думы, в том числе в случае смерти, отставки по собственному желанию. Необходимость принятия городской Думой муниципального образования город Кстово какого-либо постановления в этих случаях устав муниципального образования городского поселения город Кстово не требует. Фактически судом рассматривается прекращение полномочий депутата в связи с подачей заявления о сложении полномочий (по собственному желанию).

Следует отметить, что суды, как правило, воздерживаются от анализа причин, побудивших депутатов написать заявления по собственному желанию, даже если сторона это заявляет.

 

Какие выборы следует назначать в случае признания неправомочного состава представительного органа муниципального образования.

 

Решение суда о неправомочности состава представительного органа муниципального образования связано с необходимостью решения еще одного вопроса: какие правовые последствия должны возникать на основании судебного решения — назначение дополнительных, повторных или новых выборов.

Согласно п. 10 ст. 71 Федерального закона № 67-ФЗ повторные и (или) дополнительные выборы не назначают­ся и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года. В пункте 12 этой же статьи предусматривается, что, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий представительный орган муниципаль­ного образования остался в неправомочном составе, а проведение дополнительных выборов не предусмотрено, назначаются новые основные выборы, которые проводятся в сроки, установленные п. 4 ст. 10 Феде­рального закона № 67-ФЗ.

Анализ судебной практики показывает, что суды не всегда четко понимают, о каких выборах должна идти речь. Встречаются совершенно различные примеры.

Так, вступившим в законную силу решением Калининградского областного суда от 17 апреля 2007 г. признан неправомочным состав депутатов Совета депутатов муниципального образования «Гвардейский район», избранный на выборах 14 ноября 2004 г. При этом указанным решением суда в удовлетворении требова­ний Совета депутатов муниципального образования «Гвардейский район» о прекращении полномочий Сове­та депутатов муниципального образования «Гвардейский район» отказано. Решением избирательной комиссии муниципального образования «Гвардейский район» от 26 марта 2007 г. были назначены дополнительные выборы депутатов Совета депутатов на 10 июня 2007 г. по шести одномандатным избирательным округам, которые впоследствии были признаны состоявшимися.

М. в заявлении в суд фактически просит суд признать неправомочность состава депутатов Совета де­путатов муниципального образования «Гвардейский район», избранного по результатам дополнительных выборов 10 июня 2007 г., ссылаясь на неправомерность наличия в его составе депутатов из числа из­бранных 14 ноября 2004 г. Между тем дополнительные выборы были проведены в связи с решением Калининг­радского областного суда от 17 апреля 2007 г., которым признан неправомочным состав депутатов Совета депутатов муниципального образования «Гвардейский район», избранный на выборах 14 ноября 2004 г., но полномочия Совета депутатов муниципального об­разования «Гвардейский район» прекращены не были. При данных обстоятельствах дела оснований для при­знания неправомочного состава депутатов Совета де­путатов муниципального образования «Гвардейский район» не имеется.

Иная ситуация сложилась в ЗАТО г. Фокино При­морского края. С 5 по 13 ноября 2008 г. Председателем Думы городского округа ЗАТО г. Фокино были приняты постановления о досрочном прекращении полномочий ряда депутатов, и в связи с этим (представительный орган остался в неправомочном составе) им также было принято решение с предложением избирательной комис­сии округа назначить дополнительные выборы в городскую Думу, но в удовлетворении его обращения решением комиссии от 18 ноября 2008 г. было отказано на том основании, что срок полномочий Думы истекает в 2009 г., в результате чего депутаты не могут быть избраны на срок более одного года до окончания срока, на который была избрана Дума. Не соглашаясь с решением избирательной комиссии, В. обратилась в суд. Решением Приморского краевого суда от 4 декабря 2008 г. в удовлетворении заявленных требований было отказано.

В Ленинградской области были назначены и проведены новые выборы в представительный орган муниципального образования; в удовлетворении требования о назначении дополнительных выборов было отказано. В соответствии с решением Ленинградского областного суда от 6 сентября 2006 г. по гражданскому делу 3-140/2006 г. состав представительного органа —• Совета депутатов МО «Новодевяткинское.сельское поселение» был признан неправомочным вследствие бездействия Совета депутатов и в связи со сложением депутатами своих полномочий, и на основании п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона 131 -ФЗ решение суда вступило в законную силу.


В Определении Верховного Суда РФ от 25 апреля 2007г. по делу № 33-Г07-6 (Ленинградская область) указывается, что согласно ч. 8 ст. 71 Федерального закона № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. в соответствии с указанной нормой могут быть назначены дополнительные выборы в строго определенных ситуациях: при досрочном прекращении полномочий депутата, избран­ного по одномандатному избирательному округу, или в случае, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий представительный орган му­ниципального образования остался в неправомочном составе (менее 2/3 согласно ч. 1 ст. 35 Федерального закона 131-ФЗ). В данном же случае, как правильно указал суд, произошло не только сложение депутатских полномочий, но и вынесено решение суда о признании неправомочным состава представительного органа как в связи с бездействием Совета, так и вслед­ствие сложения депутатских полномочий.

Однако в ч. 8 ст. 71 Федерального закона № 67-ФЗ не предусмотрено возможности проведения дополнительных выборов в таких случаях. Более того, как указал суд, правовые последствия вынесения судом решения в порядке п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона 131-ФЗ определены непосредственно в п. 17 и п. 18 этой же нормы. К таким правовым последствиям относится не только досрочное прекращение полномочий всего представительного органа (в данном случае Совета депутатов МО «Новодевяткинское сельское поселе­ние»), но и назначение и проведение досрочных выборов (а не назначение и проведение дополнительных выборов). С учетом изложенного правовых оснований для удовлетворения заявлений П. и Р. о назначении именно дополнительных выборов не имеется

В последнее время вышеописанные ситуации ста­ли встречаться довольно часто. В 2009 г. по этому воп­росу высказался и Конституционный Суд РФ. 2 марта2008г. состоялись выборы в Совет народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области четвертого созыва, которые проводились по мажоритарной избирательной системе по девяти многомандатным избирательным округам. По итогам голосования согласно протоколам окружных избирательных комиссий были замещены 25 депутатских мандатов Однако до опубликования протоколов окружных избирательных комиссий в средствах массовой информации и принятия решения территориальной избирательной комиссией Рамонского районана которую были возложены полномочия избирательной комиссии муниципального района, об установлении общих результатов выборов в окружные избирательные комиссии поступили письменные заявления от девяти кандидатов, избранных депутатами, об отказе от получения депутатских мандатов.

На основании этих заявлений избирательная комиссия Рамонского района своим решением от 11 марта 2008 г. постановила считать избранными 16 депутатов названного Совета, удовлетворить заявления девяти зарегистрированных кандидатов в депутаты об отказе от получения депутатских мандатов, считать девять депутатских мандатов незамещенными, а Совет народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области четвертого созыва — неправомочным ввиду того, что в его состав избрано менее двух третей от установленной уставом муниципального образования численности депутатов, а также назначить повторные выборы по семи избирательным округам, депутатские мандаты в которых оказались незамещенными.

Поскольку в сложившейся ситуации избранные депутаты, составлявшие менее двух третей от установленной численности представительного органа (16 из 25), не имели возможности в соответствии с законом провести первое заседание, а представительный орган — приступить к осуществлению своих полномочий, трое граждан, проживающих в данном муниципальном районе, обратились в Воронежский областной суд с заявлением о признании состава депутатов Совета народных депу­татов Рамонского муниципального района четвертого созыва неправомочным. В период рассмотрения дела в суде еще шестеро депутатов указанного Совета народных депутатов заявили об отказе от депутатских мандатов и сложении своих полномочий. Решением Воронежского областного суда от 15 мая 2008 г., оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2008 г., на основании п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ состав депутатов Совета народных депутатов Рамонского муниципального района четвертого созыва был признан неправомочным, что повлекло в соответствии с ч. 17 и 18 ст. 35 названного Федерального закона досрочное прекра­щение полномочий всех его депутатов и проведение досрочных выборов.

В Определении Конституционного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 1006-О-О указывается, что полномо­чия депутата, члена выборного органа местного самоуп­равления начинаются со дня его избрания и прекраща­ются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва, полномочия представительного органа муниципального образования начинаются со дня его первого заседания, а до этого сохраняет свои полномочия предыдущий состав депутатов данного органа. Такой подход федерального законодателя к определению правомочности представительного органа муниципального образования направлен на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий, в том числе исключительных, представительных органов муниципальных образований, что полностью согласуется со ст. 3 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

В случае, когда в представительном органе муниципального образования после его формирования в правомочном составе в результате выбытия отдельных депу­татов остается менее двух третей от установленной численности, осуществление таким, органом принадлежащих ему полномочий становится невозможным. Именно по этой причине и в целях обеспечения реальных усло­вий для осуществления народовластия посредством организации и деятельности органов местного самоуп­равления п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что полномочия представительного органа могут быть прекращены в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города фе­дерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образова­ния, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Принятие такого решения влечет за собой досрочное прекращение полномочий всех депутатов представительного органа муниципального образования и проведение досрочных выборов в указанный орган в сроки, установленные федеральным законом. Признание представительного органа муниципального образования неправомочным, если в его составе осталось менее двух третей от установленного числа депутатов, направлено, как отмечал Конституци­онный Суд Российской Федерации в Определении от 17 июля 2007 г. № 561-0-0, на обеспечение гаранти­рованных Конституцией Российской Федерации прав граждан на местное самоуправление, поскольку неполный состав представительного органа, независимо от причин возникновения такого положения, факти­чески не способен осуществлять свою деятельность. Следовательно, прекращение полномочий депутатов такого органа, сопряженное с проведением досрочных выборов, отвечает интересам формирования нового представительного органа муниципального образования, способного осуществлять принадлежащие ему полномочия. Тем самым в Российской Федерации в соответствии с Европейской хартией местного самоуп­равления от 1 5 октября 1985 г. обеспечивается не толь­ко право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3).

Вместе с тем признание неправомочным состава депутатов представительного органа муниципального образования и прекращение полномочий его депутатов не могут быть обусловлены избранием состава данного органа в количестве менее двух третей от установленной численности его депутатов. Такие результаты проводимых по мажоритарной избирательной системе муни­ципальных выборов означают для представительного органа нового созыва, что он не вправе приступить к исполнению своих полномочий, поскольку не сформирован в полномочном составе, и влекут назначение и проведение повторных выборов по тем округам, где остались незамещенные депутатские мандаты (п. 5 ст. 70, п.5 ст. 71 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права не участие в референдуме граждан Российской Федерации»). При этом до формирования нового состава представительного органа муниципального образования сохраняются полномочия представительного органа предыдущего созыва.

К сожалению, в последнее время стала проявляться опасная тенденция, связанная с тем, что партия, проигравшая муниципальные выборы, побуждает своих депутатов досрочно слагать депутатские полномочия. Это приводит к неправомочности состава представительного органа, а также к дополнительным расходам, связанным с организацией и проведением выборов в представительные органы муниципального образования. Поэтому представляется необходимым установление определенных мер ответственности к таким депутатам, а также к партиям, провоцирующим подобную деятельность.

 

Шугрина, Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. – 2010. - № 1. – С. 53 – 62.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей и 1 пользователь онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров