Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Щепачёв В.А. Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы
Щепачёв В.А. Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы

Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы

 

В.А. Щепачёв, председатель правовой секции Союза российских городов, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук

 

 В предлагаемой статье органы местного самоуправления рассмотрены как субъекты права законодательной инициативы. Определен комплекс их правомочий в качестве субъекта права законодательной инициативы. Поднимается вопрос об участии представительных органов муниципальных образований в законотворческом процессе субъекта Российской Федерации. Особое внимание в статье уделяется местному правотворчеству. Приводится опыт Оренбургской области по указанному вопросу. В статье делается вывод, что предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия государственных и местных интересов.

 

 

По справедливому мнению профессора С.А. Авакьяна, законотворческий процесс - понятие многогранное. Это совокупность действий, охватывающих как зарождение идеи законопроекта и его подготовку, так и прохождение в парламенте государства законопроекта, превращение его в закон после подписания и обнародования главой государства .

Хорошо отрегулированный и должным образом закрепленный законотворческий процесс представляет собой ничто иное, как гарантию справедливого регулирования правовых отношений, возникающих в обществе.

Статья 104 Конституции Российской Федерации определяет, что право законодательной инициативы в Государственной Думе принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Со­вета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Основополагающим законом о местном самоуправлении №131-Ф3, который затрагивает все основные вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, вопрос участия предста­вительных органов либо иных органов местного самоуправления в реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации не регламентируется.

Что касается права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъекта, то данные правоотношения регулируются статьей 6 Федерального за­кона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая устанавливает, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Кроме того, вышеназванная статья 184-го Федерального закона определяет, что Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Таким образом, по большому счету, определение круга субъектов законодательной инициативы в зако­нодательном (представительном) органе государственной власти отдано на откуп депутатам этого самого органа государственной власти, что по своей сути представляется справедливым. Однако, с другой стороны, не совсем понятно, что имел в виду федеральный законодатель, закрепляя норму об участии представительных органов муниципальных образований в законотворческом процессе субъекта Российской Федерации - либо каждое муниципальное образование субъекта через свой представительный орган местного самоуправления имеет право участвовать в законотворчестве, либо какая-то часть всех представительных органов субъекта. Данный вопрос, по всей видимости, должен подробно регла­ментироваться в субъектовом законодательстве, начиная с Конституции (устава) субъекта Российской Федерации и заканчивая специальным законом, регламентирующим порядок осуществления права за­конодательной инициативы в каждом конкретном субъекте Российской Федерации.

Однако, как справедливо замечено в юридической литературе целым рядом авторов, интенсивное использование многочисленными муниципальными образованиями предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений. Подчас наблюдается стремление отдельных муниципалитетов переложить на областной законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые решения. Для предотвращения выше обозначенных ситуаций необходимо организовать достаточно оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого муниципального образования, в какие сроки поступает на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, законодательная инициатива представляет собой закрепленную в законе возможность определенной категории вносить в законодательный орган субъекта Российской Федерации проекты новых законов субъекта в рамках отведенной Федерацией компетенции, а также выступать с инициативой по внесению изменений либо отмене действующих областных законов.

В этой связи С.В.Бошно определяет комплекс правомочий субъекта права зако­нодательной инициативы как: 1) возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный орган;, 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию: 3) возможность отозвать проект.

Обобщая имеющиеся материалы в юридической науке по данному вопросу. Курманов М.М. и Хасанов М.Х. делают вывод о том, что понятия законодательной инициативы не учитывают право субъекта законодательной инициативы вносить поправки в проекты законов, принятые в первом чтении. Курманов М.М., в частности, отмечает, что под правом законодательной инициативы понимается право внесения в законодательный орган компетентными лицами и учреждениями законопроектов, законодательных предложений, поправок к законопроектам, которые законодательный орган в порядке, установленном конституцией (уставом), регламентом законодательного органа субъекта РФ, должен рассмотреть на заседании законодательного органа субъекта РФ .

Возвращаясь к вопросу о том, какие именно представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы, необходимо отметить, что согласно данным, приведенным в своей работе Курмановым М.М. и Хасановым М.Х., в некоторых субъектах РФ закреплена особая процедура реализации права законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований по внесению изменений, до­полнений в конституцию (устав) субъекта РФ. Так, например, в Амурской, Белгородской, Новгородской, Оренбургской областях. Ставропольском крае предусмотрена возможность групповой реализации законодательной инициативы представительными органами муниципальных образова­ний по внесению изменений, дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации только по инициативе не менее одной трети представительных органов муниципальных образований субъекта Российской Федерации или по инициативе не менее трех представительных органов местного самоуправления (Липецкая область). В данных случаях представительные органы муниципальных образований лишены возможности  реализации  права законодательной инициативы, закрепленной в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.

Таким образом, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в законодательный орган субъекта Российской Федерации законопроектов и поправок к ним, законодательных предложений по разработке и принятию новых законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, действующие законы субъекта Российской Фе­дерации либо о признании этих актов утратившими силу, проектов постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации, проектов федеральных законов для внесения в Государственную Думу Российской Федерации.

Органы местного самоуправления, помимо участия в законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации, играют одну из основных ролей при осуще­ствлении местного правотворчества. Статья 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-Ф3 определяет, что проекты му­ниципальных правовых актов могут вно­ситься депутатами представительного ор­гана муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправле­ния, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. В связи с этим, указанные субъекты правотворческой инициативы условно могут считаться и субъектами законодательной инициативы, так как имеют полное право подготовить проект решения представительного органа о выступлении с законодательной инициативой в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Что касается вопроса отсутствия в 184-ом Федеральном законе такой неотъемлемой части законодательного процесса как законодательного предложения, необходимо отметить, что данный способ осуществления законодательной инициативы, тем не менее, получил распространение в ряде субъектов Федерации.

С момента поступления проекта закона в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации особое значение приобретает взаимодействие различных ветвей власти региона и именно с этого момента начинается осуществление законодательной власти.

Некоторые авторы, в том числе Чертков А.Н., в постатейном комментарии 184-го Федерального закона отмечает, что правом законодательной инициативы наделены только представительные органы местного самоуправления. Оно не распространяется на главу муниципального образования или иные органы местного самоуправления. Данный подход позволяет осуществлять принцип разделения власти на муниципальном уровне. Однако, к примеру, в Оренбургской области право законодательной инициативы, помимо представительных органов местного самоуправления предоставлено главам муниципальных районов и городских округов, исполняющих полномочия главы местной администрации. Данный подход представляется достаточно обоснованным, учитывая, что такая возможность всенародно избранных глав муниципальных районов и городских округов значительно расширяют возможности местного самоуправления на уровне субъекта Российской Федерации и в итоге ведет к улучшению качества предоставляемых муниципальных услуг, а значит и к улучшению качества жизни населения.

Кроме того, помимо обязательного круга субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации с учетом самостоятельности субъектов Российской Федерации в организации осуществления государственной власти конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. В частности, в Оренбургской области право законодательной инициативы предоставлено некоммерческой организации - Совету (ассоциации)  муниципальных образований Оренбургской области, объединяющему в своем составе глав практически всех муни­ципальных образований Оренбургской области. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в Оренбургской области местному самоуправлению придается огромное значение, так как в соответствии с Уставом Совета (ассоциации) муниципальных образований каждый член Совета (ассоциации), то есть каждое муниципальное образование любого уровня, будь то городской округ или сельское поселение, имеет право вносить на рассмотрение Совета (ассоциации) предложения о выступлении с законо­дательной инициативой в Законодательном Собрании Оренбургской области, и в случае поддержки данного предложения Общим Собранием Совета (ассоциации) либо Президиумом Совета (ассоциации) пакет документов о внесении изменений, либо принятии нового закона Оренбургской области может быть направлен и рассмотрен Законодательным Собранием Оренбургской области в общем порядке.

Таким образом, предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия государственных и местных интересов.

 

Щепачёв, В.А. Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы / В.А. Щепачёв // Местное право. – 2010. - № 1. – С. 53 – 58.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей и 1 пользователь онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров