Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Советников И.В. Актуальные вопросы перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов
Советников И.В. Актуальные вопросы перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов

Актуальные вопросы перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов и правового статуса городских лесов

 

И.В.Советников, начальник юридического отдела Федерального агентства лесного хозяйства, кандидат юридических наук

 

Аннотация. В данной статье рассмотрены вопросы соотношения лесного законодательства и зако­нодательства о местном самоуправлении. Автор подробно останавливается на двух основных вопросах: изменение границ населенных пунктов, затрагивающих земли лесного фонда, и регулирование правового положения и статуса городских лесов. В статье указываются те проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные образования при согласовании документов, касающихся изменения границ. Отмечается, что полномочия органов местного самоуправления достаточно часто пересекаются с полномочиями государственных органов в сфере управления лесами. Поэтому только их взаимодействие и взаимопомощь может разрешить проблему одновременного сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду и развития муниципальных образований и населенных пунктов.

Федеральный закон №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил принципиально новую модель местного самоуправления и четко разграничил полномочия между государственной и муниципальной властью, а также между двумя уровнями муниципальных образований. При этом, согласно указанному Федеральному закону, а также Земельному и Градостроительному кодексам Российской Федерации муниципалитеты получили достаточно обширные полномочия в сфере земельных отношений.

Вместе с тем, при рассмотрении данных полномочий в научных и научно-прикладных исследованиях зачастую основной акцент делается на земельное и градостроительное право и упускается из виду тот факт, что 69% территории Российской Федерации покрыты лесами. Соответственно развитие населенных пунктов, которые представляют собой основу любого муниципального образование, во многих случаях может осуществляться только на земли лесного фонда и, следовательно, будет затрагивать вопросы лесного законодательства,

В этой связи в данной статье попытаемся рассмотреть вопросы соотношения лесного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Учитывая значительный объем этой темы, остановимся на двух основных проблемах: изменение границ населенных пунктов, затрагивающих земли лесного фонда, и регулирование правового положения и статуса городских лесов.

Как известно, изменение границ населенных пунктов может осуществляться либо путем принятия/изменения генераль­ных планов городских/сельских поселений и городских округов или в порядке статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004года № 191 -ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

При этом вне зависимости от того, в каком порядке изменяются границы населенного пункта, соответствующие документы подлежат согласованию с уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации в сфере лесных отношений - Федеральным агентством лесного хозяйства (часть 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункт 2 части 14 статьи 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градо­строительного кодекса Российской Федерации»).

Анализ соответствующих обращений в Рослесхоз показывает, что основной проблемой, с которой сталкиваются муниципальные образования при согласовании данных документов, является нарушение положений Лесного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 14 марта 2009 года № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законода­тельные акты Российской Федерации» (далее - Федеральной закон № 32-ФЗ).

Так большинство городов и иных крупных населенных пунктов в Российской Федерации окружают защитные леса (кате­гория: леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов - лесопар­ковые и зеленые зоны), которые устанавливались в соответствии с ГОСТом 17.5.3.01-78 «Охрана природы. Земли. Состав и размер зеленых зон городов» и в настоящее время регулируются положениями статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации. Границы таких зон должны отображаться в лесном плане соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон №32-Ф3 внес принципиальные изменения в Лесной кодекс Российской Федерации  и Федеральный закон от 04 декабря 2006 года №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» , согласно которым значительно ограничиваются виды деятельности, которые допускаются в лесопарковых и зеленых зонах. Согласно частям 3 и 5 статьи 105 Лесного кодекса Рос­сийской Федерации в лесопарковых зонах запрещаются:

использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

ведение охотничьего хозяйства;

ведение сельского хозяйства;

разработка месторождений полезных ископаемых;

размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.

В зеленых зонах запрещаются:

виды деятельности, предусмотренные вышеназванными пунктами 1, 2 и 4;

ведение сельского хозяйства, за исключением сенокошения и пчеловодства, а также возведение изгородей в целях сенокошения и пчеловодства;

размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов.

Таким образом, например, в лесопарковых и зеленых зонах запрещается строительство автомобильных дорог. Более того, как и во всех иных лесам в лесопарковых и зеленых зонах запрещено строительство капитальных зданий и сооружений, в том числе жилых домов.

Следовательно, в случае необходимости создания соответствующих объектов на территории лесопарковых или зеленых зон, строительство которых запрещено, требуется изменение границ данных зон. Вместе с тем часть 7 статьи 105 Лесного  кодекса Российской Федерации прямо устанавливает, что изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается. То есть, в случае изъятия определенной территории из такой зоны, равная ей или большая территория в такую зону должна быть включена.

Положение об определении площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года №1007.

В соответствии с данным документом лесопарковые зоны устанавливаются в целях организации отдыха населения, сохранения санитарно-гигиенической, оздоровительной и эстетической ценности природных ландшафтов. Зеленые зоны устанавливаются в целях обеспечения защиты населения от неблагоприятных природных и техногенных воздействий, сохранения и оздоровления окружающей среды.

Лесопарковые и зеленые зоны могут устанавливаться на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, а также в городских и сельских поселениях, в которых расположены леса (за исключением городских лесов).

В указанном постановлении Правительства Российской Федерации еще раз, вслед за Федеральным законом №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», прямо устанавли­вается, что границы лесопарковых частей и лесохозяйственных частей зеленых зон. которые созданы на землях лесного фонда до дня введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации, являются соответственно границами лесопарковых зон и зеленых зон.

Площадь лесопарковой зоны определяется в зависимости от численности населения соответствующего поселения. Площадь зеленой зоны определяется в зависимости от лесорастительной зоны, отношения площади покрытых лесной растительностью земель к общей площади территории муниципального района или субъекта Российской Федерации, в границах которого устанавливается зеленая зона (леси­стости), и численности населения соответствующего поселения. Нормативы для определения площади лесопарковой зоны и зеленой зоны должны быть установлены Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Полномочия по определению границ зеленых и лесопарковых зон являются «собственной» компетенцией субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 82 Лесного кодекса Российской Федерации. Следовательно, они осуществляются субъектами Российской Федерации самостоятельно и за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Определение и изменение границ зеленых и лесопарковых зон осуществляется в одинаковом порядке, путем разработки соответствующей проектной документации и принятия на её основе соответствующего решения субъекта Российской Федерации в установленном им порядке.

Проектная документация, связанная с установлением или изменением границ таких зон, разрабатывается по заказу органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» .

В состав проектной документации включаются текстовые и графические материалы, содержащие в том числе:

а) сведения о границах населенных пунктов и муниципальных образований, на территории которых проектируются лесопарковые зоны и (или) зеленые зоны;

б) сведения из государственного лесного реестра о правах пользования лесными участками, включаемыми в границы лесопарковой зоны и (или) зеленой зоны;

в) карты (схемы) лесопарковой зоны и (или) зеленой зоны, содержащие описание местоположения границ земельных участков (их частей), расположенных в границах соответствующей зоны;

г) выписка из государственного лесного реестра, содержащая перечень границ (кварталов, выделов) спроектированных лесопарковой зоны и (или) зеленой зоны, а также сведения о лесистости района;

д) схема разбивки лесопарковой зоны на функциональные зоны.

При проектировании лесопарковых зон и зеленых зон в их границы не должны включаться земельные участки с расположенными на них объектами недвижимого имущества, размещение которых не допус­кается Лесным кодексом Российской Федерации в лесопарковых зонах и зеленых зонах.

Проектная документация до ее представления разработчиком в соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с органом местного самоуправления, в границах муниципального образования которого устанавливаются зеленые зоны или лесопарковые зоны.

В случае если установление границ лесопарковой зоны или зеленой зоны приводит к изменению границ эксплуатационных лесов, ценных лесов и резервных лесов, проектная документация до ее представления разработчиком в орган государственной власти субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий по установлению границ этих лесов, определенных в соответствии со статьями 81-84 Лесного кодекса Российской Федерации.

Важно отметить, что при изменении границ лесопарковых зон и зеленых зон площадь исключаемых лесных участков компенсируется включением в границы этих зон лесных участков, площадь которых не меньше площади исключаемых лесных участков и которые расположены на территории того же лесничества (лесопарка) либо на территории ближайших лесничеств (лесопарков).

Учитывая вышеизложенное, при обращении за согласованием в уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации в сфере лесных отношений муниципальному образованию целесообразно проработать вопрос об изменении границ лесопарковой/зеленой зоны с органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Более того, нормы вышеназванного Постановления Правительства Российской Федерации №1007 позволяют решать подобного рода вопросы относительно оперативно и без существенных затрат из субъектового бюджета.

Второй важный вопрос, на рассмотрении которого представляется необходимым остановиться. - правовое положение и статус городских лесов.

К сожалению, действующее законодательство содержит не так много норм, раскрывающих данное понятие. Однако, в соответствии с пунктом 21 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом МПР России от 06.02.2008 № 31, к городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов. Кроме того, городские леса являются категорией защитных лесов (статья 102 Лесного кодекса Российской Федерации). Следовательно, на такие леса распространяется действие лесного законодательства, соответствующие запреты и ограничения (например, запрещается возведение капиталь­ных строений, за исключением строго определенных случаев, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений). Такие леса подлежат охране, защите и воспроизводству в установленном порядке.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации на территории городских лесов создаются лесничества и лесопарки, которые являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. При этом установление границ лесничеств, лесопарков, а также определение их количества является прерогативой Российской Федерации (пункт 32 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации) и относится к компетенции Федерального агентства лесного хозяйства (пункт 5.13.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 283). С инициативой об установлении границ лесничеств/лесопарков на территории городских лесов выходят соответствующие органы местного самоуправления.

Учитывая тот факт, что основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент, после установлении границ он подлежит разработке и утверждению. Согласно статье 87 Лесного кодекса Российской Федерации в лесохозяйственном регламенте в отношении городских лесов устанавливаются:

виды разрешенного использования лесов;

возрасты рубок, расчетная лесо­сека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;

ограничение использования лесов;

требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

При этом лесохозяйственные рег­ламенты обязательны для исполнения гра­жданами, юридическими лицами, осущест­вляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесниче­ства, лесопарка.

Учитывая изложенное, возникает вопрос о том, какой орган уполномочен на организацию использования, защиты, охра­ны и воспроизводство городских лесов? Ответ связан с тем, в чьей собственности находятся земельные участки, на которых расположены городские леса. Если они являются муниципальной собственностью (что является не самым распространенным вариантом), то в соответствии с частью 1 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления относятся:

владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;

установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;

установление ставок платы за единицу объема древесины;

разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов;

осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков.

Однако, чаще земли, на которых расположены городские леса, находятся в федеральной собственности (это связано с тем, что в СССР и Российской Федерации все леса находились исключительно в фе­деральной собственности). В этой связи во многих муниципальных образованиях Российской Федерации полагают, что ответст­венность за городские леса несут уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуще­ствляющие в соответствии с 83 статьей Лесного кодекса Российской Федерации переданные полномочия в сфере лесных отношений.

Однако необходимо отметить, что субъектам Российской Федерации переда­ны основные полномочия в сфере лесных отношений исключительно в части земель лесного фонда (пункты 2, 4, 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации). Соответственно субвенции выделяются только на охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных на землях лесного фонда.

Учитывая данные положения федерального законодательства, а также тот факт, что «универсальным» органом по управлению имуществом Российской Федерации является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество),  соответствующие полномочия, включая расходы, должно не­сти данное агентство. Таким образом, задачей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является установление эффек­тивного взаимодействия с Росимуществом для полноценной охраны, защиты и воспроизводства городских лесов.

Подводя итог рассмотрению вышеназванных вопросов, представляется необходимым отметить, что полномочия органов местного самоуправления достаточно часто пересекаются с полномочиями госу­дарственных органов в сфере управления лесами, что особенно заметно на примере использования земельных ресурсов.

В этой связи только их активное взаимодействие и взаимопомощь поможет разрешить чрезвычайно сложную проблему одновременного сохранения средообразующих. водоохранных, защитных, сани­тарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду и развития муниципальных образований и населенных пунктов.

 

 

Советников, И.В. Актуальные вопросы перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов и правового статуса городских лесов / И.В.Советников // Местное право. – 2010. - № 1. - С. 27 – 32.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 23 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров