Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Шинкарева О.В. Оценка состояния муниципального финансового контроля
Шинкарева О.В. Оценка состояния муниципального финансового контроля

Оценка состояния муниципального финансового контроля

 

 О.В. Шинкарева, доцент Российской академии государственной службы при Президенте РФ, кандидат экономических наук


От эффективности контроля за формированием и движением местных финансов во многом зависит эффективность управления ими, и, соответственно, достижение поставленных целей социально-экономического развития муниципальных образований и страны в целом.

 

 Круг субъектов финансового контроля в сфере местного самоуправления России можно разделить на две группы.

Структуры, созданные непосредственно для выполнения контрольных функций и занимающиеся только данным видом деятельности - это контрольный орган муниципального образования как внешняя специализированная структура, формируемая на муниципальных выборах или представительным органом власти, внутренние органы финансового контроля в составе исполнительно-распорядительной власти муниципалитета, независимые аудиторские фирмы.

Структуры, не созданные непосредственно для выполнения контрольных функций, но выполняющие их наряду с иной деятельностью - органы представительной власти, глава муниципального образования.

Планирование работы контрольного органа и выбор объектов проверок должны осуществляться таким образом, чтобы организовать, по возможности, полный контроль за движением местных фондов денежных средств. Однако, к сожалению, ни количество контрольных органов, ни темпы их создания, ни условия работы не дают возможности выполнения задач финансового контроля в большинстве муниципальных образований страны. В соответствии с законодательством России контрольный орган муниципального образования не является обязательным в структуре органов местной власти, что приводит к его отсутствию в большинстве территорий.

Отмечая значительный темп роста создания контрольных органов (с 5% в 2007 г. до 16% муниципальных образований в 2009 г.), необходимо заметить, что данный рост обусловлен тем, что первоначально доля контрольно-счетных органов была очень малой, и по состоянию на текущий момент доля муниципальных образований, не охваченных внешним контролем, остается недопустимо высокой. Сопоставим эти цифры с объемом финансовых потоков, обязательных для охвата внешним муниципальным финансовым контролем. В первую очередь это бюджеты муниципальных образований, чей совокупный размер в 2009 г. составлял около 2,3 млрд. руб. по доходам и 2,4 млрд. руб. по расходам (14,2% и 16,8% доходов и расходов консолидированного бюджета РФ соответственно).

Другой аспект - количество предприятий и организаций в муниципальной собственности, чья численность по состоянию на 01.01.2009 г. составляет почти 258 тысяч единиц (в среднем около 10 единиц на 1 муниципальное образование)1.

По состоянию на 01.01.2009 г. наибольший процент охвата демонстрируют муниципальные районы: более половины от их числа имеют органы внешнего финансового контроля (1,04 тыс. единиц), наименьший — поселения, где только 11% образований, или 2,28 тыс. единиц, охвачено этим видом контроля. Примерно 420 тыс. контрольных структур действуют в городских округах, что составляет 38% от их общего количества.

Если обратиться к правовому статусу созданных органов, то можно отметить, что наибольшее их число (71% от общего числа) работает в составе представительного органа. Это не соответствует общепризнан­ому мировому принципу независимости органов внешнего финансового контроля, а также значительно ограничивает возможности контрольной работы, так как непосредственно проведение проверок не является основной депутатской деятельностью, и, соответственно, на нее не хватает ни рабочего времени, ни специальных навыков. Ряд регионов относит к органам внешнего финансового контроля общественные комиссии и структуры, созданные органами исполни­тельной власти (около 20%), что не соответствует тре­бованиям Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», т.е. фактически каж­дый пятый контрольно-счетный орган не является ле­гитимным. Только 343 контрольных органа (9%) созданы в виде отдельной самостоятельной структуры в статусе юридического лица. Таким образом, легитимной, независимой и имеющей возможности проведения эффективной контрольной работы является только каждая одиннадцатая контрольная структура.

Говоря о численности сотрудников местного самоуправления, работающих в контрольных органах, можно отметить, что, хотя она растет (в 2006 году — 0,5 тыс. чел., в 2007 - 0,9 тыс., в 2008 — 1,1 тыс.2), но остается очень маленькой, а их доля в общей численности сотрудников местной власти незначительна (в 2006 г. - 0,1%, в 2007 г. - 0,17%, 2008 г. - 0,21%). Если подсчитать среднее количество сотрудников, приходящееся на муниципальное образование, то получится в среднем менее, чем 0,05 сотрудника специализированного контрольного органа на 1 муниципальное образование. Если рассматривать число сотрудников, приходящееся на 1 контрольный орган, созданный в виде юридического лица, то средняя численность составляет чуть больше 3 человек. При сравнении этих цифр с масштабами контрольной работы наглядно видна их недостаточность: одних муниципальных предприятий и учреждений по состоянию на текущий момент примерно в 230 раз больше, чем сотрудников контролирующих органов, а средний объем муниципальных финансовых средств на 1 сотрудника к проверке со­ставляет 2,06 млрд. руб. по доходам и 2,14 млрд. руб. по расходам. Естественно, нехватка сотрудников контрольных органов очень значительна и влечет за собой малые объемы проверки. В сочетании с отсутствием наказания за нарушение бюджетного законодательства в части внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета, предусмотренной ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ, это привело к тому, что, по данным Ассоциации контрольно-счетных органов России, в 2008 г. она была проведена лишь в 4271 муниципальном образовании, что составляет лишь 18% их общего числа.Действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено отражение результатов проверок в муниципальном секторе в статистической отчетности, поэтому объемы выявленных нарушений в масштабе всей страны выявить не представляется возможным. Можно привести лишь отдельные примеры. Рассмотрим результаты проверок, осуществленных субъектами внешнего муниципального финансового контроля в республике Татарстан, являющейся одной из самых передовых в деле его организации: контрольно-счетные органы созданы во всех муниципальных районах (их 43 единицы) и городских округах (2 единицы), а большинство поселений передало функ­цию организации внешнего муниципального финансового контроля на районный уровень. Объемы проверки местных финансов со стороны контрольных органов постоянно растут: если в 2006 г. было проверено 233 объекта и выявлено нарушений на сумму 210,9 млн.руб, то в 2007 г. - 567 объектов (объем финансовых нарушений — 485,3 млн.руб.), а в 2008 году - 689 объектов (объем финансовых нарушений — 2 005,9 руб.)3. Можно привести и пример работы кон­трольно-счетной палаты города Сочи, за 2008 г. осуществившей 41 контрольное мероприятие, в ходе которых было выявлено нарушений на сумму 6,2 млн. руб., из которых 1,2 млн. возмещены в бюджет, на сумму 2,05 млн. руб. выполнены работы подрядными организациями и на сумму 2,95 млн. руб. уменьшены ассигнования Управлению жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации города Сочи. В среднем каждая проверка вернула городу 151 тыс. руб. Эти примеры показывают, что создание специализированного органа внешнего муниципального финансового контроля является необходимой мерой, в том числе и для усиления превентивной роли контроля.

Функции внутреннего контроля возлагаются на специально созданные отделы финансового контроля в составе исполнительно-распорядительной власти муниципалитета. К их задачам относятся координация деятельности комитетов и управлений администрации муниципалитета и его предприятий по вопросам составления и исполнения бюджета, целевого и рационального использования бюджетных средств. Данный орган имеет право проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности бюджетных организаций, ограничения или приостановления их бюджетного финансирования при выявлении фактов незаконного расходования бюджетных средств. Однако уровень организации системы внутреннего контроля в большинстве муниципалитетов очень низок — отсутствуют специализированные контрольные отделы, их фун­кции в большинстве своем возлагаются на финансо­вые структуры исполнительной власти муниципального образования, в чьи обязанности входит исполнение бюджета, причем не только в малых, но и в больших по численности муниципальных образованиях, большинство внешних проверок обнаруживают незаконное, нецелевое или неэффективное расходование средств. Более того, пятая часть муниципальных образований не только не в состоянии организовать внутренний финансовый контроль, но и просто исполнить бюджет и вынуждена передавать эти функции на вышестоящий уровень: в 2008 г. в 5160 муниципальных образований данная процедура осуществляется региональными финансовым органами, что противоречит нормам Конституции и Бюджетного кодекса.

С организацией контроля, осуществляемого аудиторскими фирмами на предмет достоверности бухгалтерской финансовой отчетности муниципальных унитарных предприятий дело обстоит несколько лучше. Хочется отметить достаточно развитую норма­тивную базу аудита, определяющую его принципы, методологию и процедуры проведения: действует закон № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, Кодекс этики аудиторов, Министерство финансов РФ совместно с аудиторскими объединениями регулярно проводит внешний контроль качества работы аудиторов. Все это служит образцом и основой создания внутрифирменных аудиторских стандартов и повышает качество работы аудиторов.

Основная цель депутатской деятельности — законотворчество, что тесно переплетается с выполнением ими контрольных функций, к коим в соответствии с Бюджетным кодексом РФ относится предварительный, текущий и последующий контроль при принятии проектов бюджета и отчета о его исполнении, слежение за законностью принимаемых правовых актов, в том числе и по финансовым вопросам. Численность представительных органов власти постоянно растет: если в 2006 г. она составляла 10,9 тыс. чел., то в 2008 г. увеличилась на 34% и составила 14,6 тыс. чел. При этом контрольная работа представительных органов местной власти, несмотря на увеличение их численности, по мнению автора, ведется очень слабо.

Одна из главных функций депутатов — нормотворчество, в том числе и в области муниципального контроля. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования, в котором и предусматривается создание контрольного органа, а также правовая база его деятельности. Однако только в 30% уставов проработаны данные поло­жения. Обязанностью депутатов является и утверждение годового отчета об исполнении бюджета в совокупности с организацией его предварительной внешней проверки (данную процедуру может исполнять и контрольный орган в случае его наличия). В 2008 г. в 82% муниципальных образований данная проверка не осуществлялась, что еще раз подчеркивает негативную оценку выполнения контрольных функций представительным органом местной власти, которая была дана автором ранее.

В обязанности главы муниципального образования входит обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, и, соответственно, именно глава ответственен за организацию контрольной работы в данном муниципальном образовании. Если глава возглавляет местную администрацию, то он непосредственно участвует и в организации контрольной работы этой структуры. В случае исполнения полномочий председателя представительного органа, он ответственен за его контрольную работу. Также одним из основных контрольных действий главы является контроль законности муниципальных правовых актов, касающихся местных финансов, при их издании в пределах своих полномочий и подписании актов, принятых представительным органом. С учетом негативной оценки организации как внешнего, так и внутреннего контроля в муниципальных образованиях, а также большого количества принятых незаконных муници­пальных правовых актов, можно сделать вывод, что и работу глав образований в части организации контрольной деятельности надо признать неудовлетворительной.

Итак, система органов муниципального финансового контроля в настоящее время не является достаточно развитой для достижения целей управления местными финансами. Наилучшим образом организованы проверки достоверности бухгалтерской финансовой отчетности муниципальных унитарных предприятий, которой занимаются аудиторские фирмы и независимые аудиторы, что можно объяснить сравнительно большим опытом коммерческой аудиторской деятельности в России. Создание остальных органов муниципального финансового контроля началось совсем недавно, что отчасти объясняет их слабую развитость. Нехватка контрольно-счетных органов, плохая организация внутреннего финансового контроля, слабый контроль со стороны депутатов, законодательное отсутствие ответственности за нарушение бюджетного законодательства ведет к тому, что в большинстве муниципальных образований России оно не соблюдается, в первую очередь в части проверок исполнения местных бюджетов. Это содействует росту ощущения безнаказанности местных властей за хищения и рас­траты средств и ведет к ослаблению превентивной функции контроля.

Для исправления ситуации в данной области необходимо в первую очередь охватить внешним контролем исполнение местного бюджета. Однако создание контрольных органов во всех муниципалитетах России не является целесообразным: в образованиях с малой численностью населения и небольшим бюджетом длительность процесса проверки проекта и отчета об исполнении бюджета будет занимать достаточно небольшое время, что приведет к малым объемам работы контрольного органа и его неполной загрузке. При этом на создание и содержание этого органа пойдут значительные финансовые ресурсы, что в условиях низкой бюджетной обеспеченности муниципальных образований (особенно небольших сельских поселений) является препятствием для его создания. Осложняется ситуация и нехваткой квали­фицированных кадров. Поэтому, с нашей точки зрения, в каждом из муниципальных образований нет необходимости создавать органы внешнего финансового контроля: целесообразно укрупнять данные контрольные институты. В связи с этим предлагается модифицировать опыт организации аналогичных институтов в Германии: контрольная структура в обязательном порядке создается в городах внерайонного подчинения, районах, а также в крупных и средних городах районного подчинения и общинах, населением более 20 тыс. жителей. По нашему мнению, в обязательном порядке надо создавать контрольные органы муниципального образования в муниципальных районах (с обязанностью проверки и бюджетов поселений, входящих в него) и городских округах с численностью более 20 тыс. жителей. В крупных и средних городских поселениях (границу отнесения к ним предлагается также заимствовать из германского опыта - 20 тыс. жителей) также необходимо создание данной структуры: в этом случае соответствующий контрольный орган муниципального района не проверяет местный бюджет поселения.

В остальных районах и округах предлагается несколько вариантов организации данной структуры по выбору представительной власти муниципального образования. Создание независимого контрольного органа.

Возложение обязанностей проверки местного бюджета района (и поселений, включенных в его состав), городского округа на специального служащего, утверждаемого на должность представительным органом, и не подотчетного главе администрации.

Ежегодное привлечение для проверки проекта местного бюджета района (и поселений, включенных в его состав), городского округа и отчета о его исполнении контрольного органа иного муниципального района, городского округа или поселения на договорных условиях.

В дополнение к этому предлагается разграничить проверочные полномочия в части исполнения местного бюджета со стороны представительного органа власти и независимой контрольной структуры. В настоящее время часть прав представительного органа муниципального образования дублирует функции контрольного органа. Это, в частности, проведение депутатских и публичных слушаний, расследований, заслушивание отчетов и сообщений главы муници­пального образования и местной администрации, иных должностных лиц, руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным финансово-бюджетным вопросам; направление депутатских запросов, создание собственных контрольных органов. При этом большинство депутатов не имеют соответствующей квалификации и опыта проведения контрольных мероприятий, что снижает эффективность их работы и отвлекает от выполнения прямых обязанностей - установления целей развития территории и усилий по их достижению. По нашему мнению, необходимо разделить полномочия представительного и контрольного органа следующим образом: контрольный орган непосредственно проводит проверочные мероприятия, а представительная власть оценивает результаты управленческой деятельности исполнительной власти и предлагает направления контроля местных финансов.

 

 Шинкарева, О.В. Оценка состояния муниципального финансового контроля / О.В. Шинкарева // Финансы. -2010. - № 1.-  С. 52 – 55.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей и 1 пользователь онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров