Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Гришаев С. Комментарий к ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных
Гришаев С. Комментарий к ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных

Комментарий к Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

 

 С. ГРИШАЕВ,

доцент МГЮА,

кандидат юридических наук

 

С 1 января 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государствен­ных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон № 8-ФЗ).

Информация — сложное понятие, которое может по-разному определяться в рамках различных наук (естественных, технических, общественных). Существует и правовая дефиниция информации. Так, в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации) информация определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Имеются в виду сведения в широком смысле слова, то есть весьма разнообразные. Это могут быть данные о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях, процессах.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» из пе­речня объектов гражданских прав, установленного ст. 128 ГК РФ, информация исключена. Однако это не значит, что информация перестала быть объектом правового регулирования вообще. Главой 75 Кодекса предусмотрен особый пра­вовой режим для такой разновидности информации, как секреты производства (ноу-хау). Согласно ст. 1465 ГК РФ секретом производства (ноу-хау) признаются сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной дея­тельности в научно-технической сфере, а также о способах осуществления про­фессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциаль­ную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.

В зависимости от категории доступа информация подразделяется на общедос­тупную и на ту, доступ к которой ограничен федеральными законами (информа­ция ограниченного доступа) — конфиденциальную.

Сама по себе информация является нематериальным благом, однако обычно она имеет материальную форму выражения. В различных отраслях государствен­ного управления она может быть представлена в виде таких систем учета и регистрации, как реестры, кадастры и т. д. Под доступом к информации понимается совокупность правомочий на поиск и получение информации. Указанное право реализуется путём исполнения обязанности по ее предоставлению.

Согласно ч. 5 ст. 2 Закона № 8-ФЗ его действие не распространяется на:

 отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;

 порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;

 порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации об их деятельности в связи с осуществлением указанными органами полномочий.

Доступ к персональным данным регулируется Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных». Под персональными данными понимается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). К таким данным относятся фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы.

Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» регулирует соответствующие отно­шения между государственными органами и органами местного самоуправления и гражданами.

Что касается порядка предоставления государственным органом, органом ме­стного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о его деятельности в связи с осуществлением указан­ными органами предоставленных им полномочий, то он устанавливается в соответствии с внутренними инструкциями этих органов.

Хотя право на доступ к информации предусмотрено во многих правовых ак­тах, до принятия Закона № 8-ФЗ в российском законодательстве не было ком­плексного правового акта о механизме реализации права каждого свободно ис­кать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечить право каждого на доступ к информации, затрагивающей его права и свободы. В самом общем виде об этом праве говорится и в Указе Президен­та РФ от 31 декабря 1993 года № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию», согласно которому, деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осу­ществляется на принципах информационной открытости (п. 3). Согласно ст. 38 Закона РФ от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. А в ч. 2 ст. 8 Закона об информации отмечено, что гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, орга­нов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы Однако во всех перечисленных правовых актах отсутствовал конкретный ме­ханизм реализации указанного права, прежде всего, в отношении сведений о деятельности государственных органов. Не была закреплена и ответственность государственных и муниципальных органов и должностных лиц за нарушение данного права. В результате часто нарушались права организаций и граждан, в особенности журналистов, на получение от государственных органов необходи­мой информации.

По существу, сейчас можно говорить о двух федеральных законах, которые регулируют механизм доступа к информации о деятельности государственных органов — общий и специальный. Общий порядок обеспечения доступа установ­лен уже упомянутым Федеральным законом № 8-ФЗ, а специальный — Феде­ральным законом от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (вступит в силу с 1 июля 2010 года).

В качестве пользователей информацией согласно ст. 1 Закона № 8-ФЗ высту­пают не только физические и юридические лица, но и государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информа­ции в соответствии с Законом. Это обусловлено тем, что на практике фиксирова­лись многочисленные случаи отказа одних государственных органов в предос­тавлении информации другим государственным органам или органам местного самоуправления (особенно когда речь шла о финансовой информации).

В развитие Закона № 8-ФЗ было принято постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 года № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятель­ности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполни­тельной власти», которым утверждены:

перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой в сети Интернет;

требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства РФ в сети Интернет;

перечень видов информации о деятельности федеральных органов испол­нительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет.

В ст. 4 Закона № 8-ФЗ перечислены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

1)открытость и доступность информации о деятельности государственных ор­ганов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмот­ренных федеральным законом;

2)достоверность информации о деятельности государственных органов и ор­ганов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3)свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления лю­бым законным способом;

4)соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Принцип открытости информации означает презумпцию открытости информа­ции о деятельности государственных органов и органов местного самоуправле­ния, за исключением информации, доступ к которой ограничен. Один из главных вопросов, связанных с перспективами реализации Закона № 8-Ф3, — недоста­точная определенность правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Согласно указанной статье доступ к информации о деятельности государ­ственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-I «О государственной тайне» (ст. 5) содержит перечень сведений, которые составляют государственную тайну. Это, прежде всего, сведения в военной области, но также определенные данные в области экономики, науки и техники.

Сведения, относящиеся к иной охраняемой законом тайне, — это, в первую очередь, служебная тайна. Категории сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, составляющих служебную тайну, а также порядок отнесения указанных сведений к служебной тайне должны быть урегулированы специальным федеральным законом о служебной тайне. Необхо­димость его принятия обусловлена тем, что в процессе осуществления деятель­ности органов государственной власти накапливается значительная внутренняя информация, которая по закону не может быть причислена к государственной тайне, однако и не подлежит свободному распространению. Это, например, ком­плекс мер по защите судей, иных работников правоохранительных органов, пла­ны Минфина России и Банка России, связанные с изменениями курса нацио­нальной валюты, и т. д.

До принятия указанного закона отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, будет осуществляться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что существующее законодательство (Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в феде­ральных органах исполнительной власти, утвержденное постановлением Прави­тельства РФ от 3 ноября 1994 года № 1233) проблему не решает. Ситуация тако­ва, что органы власти на абсолютно легальной основе способны признать со­держащей служебную тайну практически любую информацию.

В силу чч. 4 и 5 ст. 9 Закона об информации к иной охраняемой законом тайне относят коммерческую тайну и профессиональную тайну. Информация, составляющая коммерческую тайну, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 года № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» — это уже упоминавшиеся секреты производства (ноу-хау). Что касается профессиональной тайны, то в качестве примера целесообразно привести ст. 313 НК РФ (где сказано, что со­держание данных налогового учета является налоговой тайной), ст. 946 ГК РФ о тайне страхования и т. д.

Закон № 8-ФЗ устанавливает единый порядок предоставления государствен­ными органами и органами местного самоуправления информации об их дея­тельности. Так, в соответствии со ст. б Закона № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных  органов обеспечивается следующими способами:

 обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации об их деятельности в средствах массовой информации;

  размещение государственными органами и органами местного самоуправ­ления информации об их деятельности в сети Интернет;

  размещение государственными органами и органами местного самоуправ­ления информации об их деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

  ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

  присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей органи­заций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

  предоставление заинтересованным лицам по их запросу информации о дея­тельности государственных органов и органов местного самоуправления;

  другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельно­сти органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами.

Согласно ч. 1 ст, 7 Закона № 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в уст­ной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде элек­тронного документа.

Особенность Закона № 8-ФЗ состоит в том, что он впервые на законодательном уровне устанавливает доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реа­лизации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного дос­тупа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получе­ния запросов и передачи запрашиваемой информации. Если же орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей дея­тельности в сети Интернет, она размещается на официальном сайте субъек­та Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района (ч. 1 ст. 10 Закона № 8-ФЗ). В п. 5 ст. 1 Закона № 8-ФЗ официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления определен как сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

По Закону № 8-ФЗ функции по обеспечению пользователей информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются уполномоченными подразделениями и должностными лицами госу­дарственных органов и органов местного самоуправления. Так согласно ч. 2 ст. 9 государственные органы, органы местного самоуправления в целях органи­зации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Права и обязанности указанных подразделений и должностных лиц устанавливаются регламентами государственных органов и (или) иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления и (или) иными муни­ципальными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления.

Следует отметить, что некоторые государственные функции могут осуществ­лять и частные структуры (например, ставится вопрос о передаче права осущест­влять технический контроль над транспортными средствами коммерческим орга­низациям). Очевидно, что ситуации, когда необходимо получить доступ к ин­формации частных структур в связи с исполнением ими государственных функ­ций, должны быть отражены в Законе № 8-ФЗ.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена бесплатно или за плату. Согласно ст. 21 Закона № 8-ФЗ пользователю информацией предоставляется на бесплат­ной основе следующая информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

 передаваемая в устной форме;

 размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятель­ности государственных органов и органов местного самоуправления местах;

 затрагивающая права и установленные законодательством Российской Фе­дерации обязанности заинтересованного пользователя информацией;

иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муни­ципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.

В остальных случаях информацию можно получить за плату. Если указанная в ст. 21 Закона № 8-ФЗ информация запрашивается в большем объеме, чем это определено Правительством РФ, она также должна быть оплачена. Порядок взи­мания платы устанавливается Правительством РФ. Таким образом, должно быть принято специальное постановление Правительства РФ, в котором будут урегу­лированы эти вопросы.

Нельзя не обратить внимание на противоречие положения ч. 9 ст. 8 Закона об информации, согласно которой установление платы за предоставление госу­дарственным органом или органом местного самоуправления информации о его деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами, а не постановлением Правительства РФ.

Помимо собственно информации оплачиваются расходы на изготовление ко­пий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связан­ные с их пересылкой по почте.

Закон устанавливает порядок контроля и надзора за соблюдением прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Функции контроля возложены на уполномоченных должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона № 8-ФЗ надзор осуществляют орга­ны прокуратуры РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 17 янва­ря 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 26).

В Законе детально урегулирована процедура подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу, сроки и порядок его рас­смотрения, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставле­нии информации.

Информация предоставляется как в устной форме, так и в виде различных документов, в том числе электронных, заверенных электронной цифровой под­писью или аналогом собственноручной подписи.

Согласно ст. 8 Закона № 8-ФЗ пользователь имеет право требовать в уста­новленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации. Это положение соотносится со ст. 1069 ГК РФ, в силу которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в резуль­тате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в резуль­тате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмеще­нию. Не конкретизируется, о каком именно вреде идет речь: имущественном или моральном. Представляется, что возмещению подлежит и тот и другой, поскольку незаконный отказ в доступе к информации, несомненно, влечет нравственные страдания пользователя, а значит, и право на компенсацию морального вреда (ст. 1099 ГК РФ).

В ст. 1069 Кодекса сказано о незаконных деяниях — действиях и бездействии, противоречащих не только законам, но и другим нормативным правовым актам. Это приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направ­лены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Ответственность наступает при наличии вины причинителя вреда.

Положения, аналогичные тем, которые включены в ст. 8, содержатся в ч. 2 ст. 23 Закона № 8-ФЗ, где говорится, что, если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содер­жанию запроса информации пользователю были причинены убытки, они подле­жат возмещению в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. (На основании п. 2 ст. 15 ГК РФ убытки можно рассматривать как денежную форму причинения вреда).В ч. 1 ст. 20 Закона № 8-ФЗ установлены основания, исключающие возможность предоставления информации:

1)содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2)в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;

3)запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;

4)запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

5)запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;

6)в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государст­венным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа дея­тельности государственного органа, его территориальных органов, органа мест­ного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав на­правившего запрос пользователя информацией.

 

Гришаев, С. Комментарий к Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» / С.Гришаев // Хозяйство и право. – 2010. - № 4. – С. 3 – 10.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей и 1 пользователь онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров