Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Щепачёв В.А. Устав муниципального образования, как основа муниципальных правовых актов
Щепачёв В.А. Устав муниципального образования, как основа муниципальных правовых актов

Устав муниципального образования, как основа системы муници­пальных правовых актов

 

В.А.Щепачёв, председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук

 

 В предлагаемой статье рассмотрены признаки, характерные для муниципальных правовых актов, выделены в соответствии с юридической формой их виды. Отмечено, что особое место среди таких актов принадлежит уставу муниципального образования; указаны федеральные законы, нормы которых должны в обязательном порядке учитываться в уставе муниципального образования.

В статье также рассмотрен вопрос о порядке принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений. Отмечены особенности, которыми обладает устав (наличие специально­го субъекта; учредительный характер; комплексный характер правового регулирования; высшая юридическая сила среди актов; обеспечение самостоятельности местного самоуправления). Особое внимание в статье уделено тем требованиям, которые предъявляются к уставу муниципального образования, а также тому, что должно в уставе определяться.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 №  131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»   (далее  Закон)  муниципальный правовой акт представляет собой решение по вопросам местного значения или по во­просам осуществления отдельных государственных   полномочий, переданных органам  местного самоуправления  федеральными  законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением, муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанав­ливающее либо изменяющее общеобяза­тельные правила или имеющее индивидуальный характер. Из приведенного определения можно выделить следующие признаки, характерные для муниципального правового акта:

1). муниципальный правовой акт должен представлять собой решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

2).муниципальный правовой акт должен быть принят населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправ­ления;

3).муниципальный правовой акт должен быть документально оформленным;

муниципальный правовой акт должен быть обязательным для исполнения на территории муниципального образования;

4).муниципальный правовой акт дол­жен устанавливать либо изменять общеобя­зательные правила или иметь индивидуальный характер. Помимо перечисленных, можно выделить еще один немаловажный признак, такой как прямое действие муни­ципального правового акта на территории всего муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной муниципальной конституцией, указываются основные по­ложения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены. Уставом муниципального образования регулируются также и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Вместе с тем устав не решает и не может решить всех вопросов местного самоуправления. Он задает основные направления для нормотворческой деятельности представительного органа муниципаль­ного образования, принятия им решений в различных сферах жизнедеятельности. Тематика и пределы нормотворчества представительного органа и других органов местного самоуправления определяются именно в уставе муниципального образования. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается альтернативность правового регулирования отдельных вопросов местного значения (в части регламентации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и других вопросов). Представляется, что основные положения, направленные на решение вопросов мест­ного значения, должны регулироваться в уставе муниципального образования. А процедурные вопросы вполне могут быть урегулированы нормативными правовыми актами представительного органа. Например, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» установлено, что официальные символы му­ниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В настоящее время в большинстве муниципальных образований официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования устанав­ливаются именно нормативными правовыми актами представительных органов. Следует заметить, что в уставе муниципального образования должны учитываться требования не только Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но иных федеральных законов в части регламентации уставов муниципальных образований. Это Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации и др. Вопрос о порядке принятия устава муниципального образования. внесения в него изменений и дополнений будет приобретать все большую актуальность. Это связано в том числе и с проводимой сейчас  реформой местного самоуправления. В пункте 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об об­щих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» прямо закреплялось два варианта принятия устава муниципального образования представительным органом муниципального образования или населением непосредственно. В новой редакции (от 6 октября 2003г.) Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования  .

В.Б.Зотов справедливо подмечает, что муниципальное образование самостоятельно разрабатывает устав. Согласно Федеральному закону 2003 года, устав муниципального образования принимается соот­ветствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к приятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и вне­сению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом. Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции  .

Таким образом, целый ряд авторов придают высочайшее значение уставу муниципального образования, в частности О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев признают устав муниципального образования важнейшим нормативно-правовым актом на местном уровне. Уставы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы местного самоуправления .

Е.С.Шугрина и вовсе признает, что устав муниципального образования как источник права является мини-конституцией на территории муниципального образования, а также выделяет определенные осо­бенности, которыми обладает устав муниципального образования.

1). наличие специального субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. Согласно ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно;

2).является актом учредительного характера. Устав придает правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по местному самоуправлению;

3).носит комплексный характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, затрагивающие все сферы жизни местного значения;

4).обладает высшей юридической силой среди актов, принимаемых органами местного самоуправления или гражданами непосредственно. Все акты, издаваемые на местном уровне, должны соответствовать уставу муниципального образования;

5).является правовым средством обеспечивающим реализацию самостоятельности местного самоуправления. Устав закрепляет правовой статус муниципального образования (права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления).

По мнению А.Мелентьева, формулировка, приведенная в п.2 статьи 43, определяющая, что иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме, частично заимствована из ст. 15 Конститу­ции РФ, и это не случайно, поскольку устав - своего рода конституция муниципального образования. В Законе, в отличие от ранее действовавшего, предусмотрены виды правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами муниципального образования: представительный орган му­ниципального образования принимает решения; председатель представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, глава местной администрации издают постановления и распоряжения, а иные должностные лица местного самоуправления - распоряжения и приказы. Вместе с тем Закон допускает определение видов правовых актов в уставе муниципального образования (пункт 6 час­ти 1 ст. 44). Представляется, что вполне допустимо применение двойного наименова­ния правового акта. Первая часть наименования состоит из наименования в соответствии с Законом, а вторая часть определяется уставом муниципального образования в соответствии с национальными и иными традициями.

Важная норма Закона - правило, согласно которому изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия ор­ганов местного самоуправления и выбор­ных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, при­нявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Эта норма позволит обеспечить стабильность функционирования местной  власти  и не допустить чрезмерно частого, а зачастую и необдуманного реформирования структуры органов местного самоуправления. Устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Н.С.Бондарь в одной из своих работ отмечает, что нормативные правовые акты муниципальных образований составляют относительно самостоятельный «этаж»  муниципально-правового регулирования. Этот вид правовых актов наиболее приближен к гражданам, реальным условиям жизни ме­стного сообщества. Правовые акты органов должностных лиц местного самоуправления принимаются ими самостоятельно, их наименование и виды, а также полномочия должностных лиц по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу определяются самим муниципальным образованием в своем уставе в соответствие с действующим законодательством.

Одновременно в соответствии юридической формой в теории и практике муниципального строительства выделяются следующие виды правовых актов муниципального образования: 1) устав муниципального образования; 2) регламент представительного органа местного самоуправления, в  котором определяется порядок работы  представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и  внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т.п.); 3) решение как акт коллегиального (как правило представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный, характер; 4) постановление - акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер; 5) распоряжение - акт главы муниципального образования (главы администрации), издаётся по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер; 6) положение - правовой акт,  в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания, утверждаемый решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования (главы администрации);  7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно распорядительного характера; 8).заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления, которые имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним. Однако главным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав.

Сам по себе институт муниципальных уставов появился у нас с началом реформирования власти на местах - переходом к системе местного самоуправления. Первый опыт разработки таких документов был приобретен после принятия в 1991 г. Зако­на РФ от б июля 1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» . В соответствии со ст. 5 данного Закона предусматривалась необходимость принятия уставов о местном самоуправлении, предмет которых был определен этой же статьей достаточно узко, что вытекало из самого названия акта не как устава муниципального образования в целом, а лишь устава о местном самоуправлении. Такими уставами предусматривались, в частности, необходимость конкретизации функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, а также организация территориального общественного самоуправления  населения.

 Сам перечень вопросов, которые определяли содержание ранее действовавших уставов, свидетельствовал, что все они (уставы) были  своего рода чиновничье-бюрократическими документами: они касались лишь вопросов организации управления на местном уровне, дележки «пирога власти» между различными органами и должностными лицами. При этом не затрагивалась широкая сфера других отношений в области местного самоуправления, в том числе с участием отдельных граждан, реализацией ими прав и свобод по месту жительства.

Принципиальным образом изменились требования к уставам с принятием ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который предусмотрел, что это должен быть устав не просто организации управления на местном уровне, а устав муниципального образования. Нормативные характеристики уставов, закрепленные в названном Федеральном законе, получили развитие в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Устав му­ниципального образования по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в какой-либо одной сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов. Но при этом устав не должен давать исчерпывающую регламентацию соответствующих отношений; призван обеспечивать закрепление, прежде всего их основ, что не только не исключает, но предполагает необходимость их последующего регулирования. Вместе с тем устав муниципального образования - это не свод норма­тивных документов, а лишь один, хотя и наиболее важный для муниципальной демократии правовой акт. Он закрепляет наиболее значимые и принципиальные вопро­сы организации и функционирования му­ниципального образования. Но это не означает, что на все пункты ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в уставе должны быть даны исчерпывающие ответы. По юридической природе устав муниципаль­ного образования призван реализовать обобщенное регулирование вопросов местного значения, которое в последующем должно быть детализировано в текущем муниципальном нормотворчестве. Анали­зируя природу устава муниципального образования, важно также учитывать, что он является не просто одним из актов муниципального нормотворчества. По своим юридическим, социально-политическим харак­теристикам это также важный компонент нормативного материала единой в своей основе конституционной модели муниципальной демократии в Российской Федера­ции. В нее органически вплетаются, в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и

нормы международного права .

С учетом изменений действующего Закона, уставом муниципального образования должны определяться:

1).наименование муниципального образования;

2).перечень вопросов местного значения;

3).формы, порядок и гарантии участия населения  в решении  вопросов местного значения, в том числе путем образования : станов территориального общественного самоуправления;

4).структура и порядок формирования: г танов местного самоуправления;

5).наименования и полномочия выборных и иных органов  местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6).виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и  вступления в силу муниципальных  правовых актов;

7).срок полномочий представительного  муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных  лиц местного  самоуправления,  а также основания и порядок прекра­щения  полномочий указанных органов  и

8).виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного   самоуправления,   основания   наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного

 самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных  лиц местного самоуправления;

9). порядок формирования, утверждения  и исполнения  местного  бюджета,  а также порядок контроля за его исполнением в соответствии  Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10).порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Кроме того, уставом муниципального образования  регулируются  иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Однако, сегодня во многих муниципальных образованиях складывается такая ситуация, при которой вместо закрепления в уставе норм, регулирующих вопросы, перечисленные в части 1 статьи 44 Закона, включаются в текст устава отсылочные нормы, а сами эти вопросы регулируются муниципальными правовыми актами нижестоящего уровня системы муниципальных правовых актов. Данная ситуация недопустима ввиду того, что устав, согласно статье 43 Закона, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В отношении принятия устава или внесения изменений в устав установлен более жесткий порядок, чем в отношении муниципальных правовых актов меньшей юридической силы. Поэтому вопросы, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны регулироваться уставом муниципального образования не могут быть урегулированы муниципальным правовым актом меньшей юридической силы. Использование в уставе муниципального образования отсылочных норм по вопросам, перечисленным в статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», понижает уровень регулирования самих этих вопросов, нарушает гарантированное Законом прямое действие устава и подменяет это главное его качество декларативностью и недосказанностью. Для недопущения данной негативной ситуации представляется необходимым  закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норму, не позволяющую применение в уставе муниципального образования отсылочных норм по вопросам, перечисленным в части 1 статьи 44 Закона, за исключением тех ситуаций, когда отсылочные нормы применяются для конкретизации или дополнения норм устава муниципального образования.

 


Щепачёв, В.А. Устав муниципального образования, как основа муниципальных правовых актов / В.А. Щепачёв // Местное право. – 2010. - № 2. – С. 13 – 20.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров