Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Бабичев И.В. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система
Бабичев И.В. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система

Бабичев И.В., кандидат юридических наук, руководитель аппарата Ко­митета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправле­ния

 

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ПУБЛИЧНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ

 

В статье рассматриваются органы местного самоуправления муниципального образования как единая публично-правовая система: классификация органов, принципы организации системы, особенности органов местного самоуправления как юридических лиц. Описан феномен «перемещения полномочий» внутри системы органов местного самоуправления и его особенности.

Органы местного самоуправления играют ведущую роль в организации и осуществлении деятельности муниципальных образований.

Однако и в теории, и на практике постоянно поднимаются вопросы относительно системы, структуры и статуса органов местного самоуправления, их места в юридической конструкции муниципаль­ного образования, взаимоотношений с муниципальным образованием как публично-правовой системой, а также с ее составляющими — органами государственной власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции»1 (вред, от29. 12. 2009 г.) (далее — Федеральный закон №131-Ф3) определяет структуру органон местного самоуправления как совокуп­ность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования, пред­усмотренных уставом этого муниципального образования. Такое опре­деление, являясь формально-правовым, не раскрывает в полной мере сущность понятия.

По мнению А. Джагарян и Н. Шевченко, правовая позиция Кон­ституционного суда РФ, высказанная им в постановлении от 27 января 1999 г. №2-П в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, имеет общеметодологическое значение. Ссылаясь на эту позицию, авторы предлагают под системой ор­ганов местного самоуправления понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения. А структуру органов местного самоуправления указанные авторы предлагают рассматривать как конкретный перечень органов местного самоуправления в системе данных органов, а также как их внутреннее устройство.

В целом с данным подходом можно согласиться, уточнив лишь некоторые его аспекты. Органы местного самоуправления муници­пального образования составляют публично-правовую систему, эле­менты которой (органы местного самоуправления и выборные долж­ностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых — наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в опре­деленных взаимоотношениях. Эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления муниципаль­ного образования (т.е. это не только их перечень).

Сама же система органов местного самоуправления помимо их структуры включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы (что, кстати, указано и в вышеприведенном постановлении Конституционного суда РФ от 27.01.1999 г. №2-П, где целью названо решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения). Такой подход к определению понятия «структура органов местного самоуправления» подтверждается и правовой позицией Верховного суда РФ, согласно которой органам государственной власти запрещается определять количественный состав органов местного самоуправления, образовывать какие-либо органы в структуре органов местного самоуправления и т.д.

Таким образом, можно предположить, что объективно существуют некоторые правила, в соответствии с которыми:

формируются элементы системы органов местного самоуправления муниципального образования, их необходимый и достаточный количественный и качественный состав, их конструкция;

формируются взаимоотношения элементов системы органов местного самоуправления муниципального образования между собой.

Эти правила объективны и отражают свойства социальной дей­ствительности. Органы местного самоуправления Федеральный закон №131-Ф3 определяет как избираемые населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наде­ленные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2). В соответствии с п. 1 ст. 34 данного закона органы местного самоуправления должны быть установлены в уставе муни­ципального образования.

Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления, а вслед за ними и Федеральный закон № 131 -ФЗ подразделяют органы местного самоуправления на выборные и иные. Выборные органы местного самоуправления — это те, которые изби­раются на муниципальных выборах, т. е. путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (п. 1 ст. 2 Федерального закона №131-Ф3) населением муниципального образования, обла­дающим активным избирательным правом,

К иным относятся органы местного самоуправления, образуемые представительным органом муниципального образования. Наличие выборных органов местного самоуправления по смыслу Конституции Российской Федерации и Европейской хартии, закрепленному и в Федеральном законе №131-Ф3, обязательно.

К органам местного самоуправления некоторые авторы относят и должностных лиц местного самоуправления. В частности, такую точку зрения отстаивал А.А. Замотаев, ссылаясь при этом на правовую позицию Конституционного суда РФ, выраженную в определении от 26.09.1996 г. № 92-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области: «...должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления».

Полагаю, что более точной является позиция, примерно в то же время высказанная автором о том, что должностное лицо (а речь шла только об одном должностном лице — главе муниципального образования) может обладать двойственной правовой природой — выборного должностного лица (должностного лица) и органа местного само­управления, те или иные свойства которых (органа местного само­управления или выборного должностного лица местного самоуправ­ления) оно проявляет в зависимости от содержания взаимодействия с другими субъектами права.

Причем двойственную правовую природу проявляют исключительно только выборные должностные лица, которые обладают основным правовым свойством, объединяющим их с органами местного самоуправления, — собственными полномочиями по решению вопро­сов местного значения. Такой подход полностью совпадает с приведен­ной выше правовой позицией Конституционного суда РФ, имеющей в виду как раз двойственную природу некоторых должностных лиц мест­ного самоуправления в зависимости от круга их полномочий. И хотя эта позиция была высказана при иной (чем нынешняя) правовой системе местного самоуправления, в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», она была под­тверждена законодателем и в новом Федеральном законе №131-Ф3 применительно к главе муниципального образования, а также ко всем выборным должностным лицам местного самоуправления.

По сравнению с законом 1995 г. в Федеральном законе № 131 -ФЗ законодатель ввел три обязательных для муниципального образования любого вида (кроме поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек) органа местного само­управления: представительный орган муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган — местную администрацию, главу муниципального образования (п. 2 ст. 34).

Из других органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования, который может быть создан в муниципалитете (поданным Министерства региональ­ного развития РФ на 1 марта 2009 г., контрольный орган создан в 8052 муниципальных образованиях, что составляет 33,5% от их общего числа, при этом только в 4 муниципальных образованиях он сформи­рован на муниципальных выборах). Наряду с наличием органов мест­ного самоуправления предполагается возможность создания отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации (п. 8 ст. 37 Федерального закона №131-Ф3).

Публично-правовая система органов местного самоуправления — система целеустремленная, т.е. ее цели обязаны совпадать с целями му­ниципального образования; структура органов местного самоуправ­ления и выборных должностных лиц должна быть оптимизирована таким образом, чтобы она способствовала достижению целей и выте­кающих из них задач муниципального образования (получение ре­зультатов деятельности) с наименьшими затратами энергии (ресурсов) и информации в кратчайшее время при данных условиях. Иными сло­вами, для системы именно цель (результат) является системообразую­щим фактором.

В создании оптимальной для достижения целей (и получения ре­зультатов) муниципального образования системы органов местного самоуправления и выборных должностныхлиц, их организационных и правовых взаимоотношений заключается самостоятельная функция муниципального образования, его территориального публичного кол­лектива, территориальных (местных) сообществ и «властного центра» публично-правовой системы органов местного самоуправления по формированию системы органов местного самоуправления данного муниципального образования, а также раскрывается правовой смысл известной конституционной нормы о том, что структура органов мест­ного самоуправления определяется населением самостоятельно.

При этом процесс определения структуры органов местного са­моуправления является частью процесса создания системы органов местного самоуправления данного муниципального образования. Именно здесь находится предел регулирующего вмешательства госу­дарства в определение структуры органов местного самоуправления, поскольку самостоятельное и под свою ответственность решение на­селением вопросов местного значения предполагает известную само­стоятельность в выборе правовых средств для принятия такого реше­ния. Излишнее вмешательство государства в процесс оптимизации структуры органов местного самоуправления означало бы ограничение самостоятельности муниципальных образований без взятия при этом государством на себя ответственности за возможное снижение эф­фективности управления муниципальным образованием в результате такого вмешательства.

Органы государственной власти вправе участвовать в определении той части системы органов местного самоуправления муниципального образования, деятельность которой непосредственно направлена на реализацию переданных муниципальному образованию государствен­ных полномочий и на реализацию иных составляющих функциональ­ной цели муниципального образования, которая (в отличие от главной цели) определяется государством. Может ли государство, например, в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выступить с рекомендациями по формированию конкретной, оптимальной, с его точки зрения, структуры (и шире — системы) органов местного самоуправления? Прямого запрета на такие инициативы закон не содержит. Однако, учитывая именно публично-властный характер действий государства, следует оценить их как потенциально возможное ограничение самостоятельности населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления, тем самым искажая (изменяя в определенную сторону) его коллективную волю.

С такими рекомендациями могут выступать легитимные объединения муниципальных образований, прежде всего советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единое общероссийское объединение муниципальных образований, действия которых в отношении муниципалитетов не могут носить публично-властного характера.

Структура органов местного самоуправления муниципального образования должна быть симметрична структуре элементов муници­пального образования, т. е. системе субъектов и объектов местного са­моуправления (прежде всего вопросам местного значения) данного муниципального образования, и содержанию субъект-субъектных правоотношений. Иными словами, структура органов местного само­управления должна соответствовать (количественно и качественно) объему деятельности данного конкретного муниципального образо­вания по реализации его целей и задач. Поскольку объем деятельности и характер целей идентичны у муниципальных образований одного вида как составляющих один функциональный класс, то должны быть идентичны и структуры их органов местного самоуправления.

Рассмотрение тех или иных схем оптимизации структуры и в целом системы органов местного самоуправления для конкретных муници­пальных образований не является целью данной работы, однако пред­ставляется целесообразным рассмотреть некоторые общие аспекты данного вопроса.

Возможные сочетания трех традиционных и устойчивых элементов системы органов местного самоуправления (представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица муни­ципального образования — главы муниципального образования), не запрещенные Федеральным законом №131-Ф3, позволяют выделить несколько моделей их правового статуса и взаимоотношений.

Если добавить сюда варианты контрольного, а также иных органов местного самоуправления, то получится весь возможный спектр основных моделей системы органов местного самоуправления в рам­ках действующего Федерального закона № 131 -ФЗ. Варианты моделей системы органов местного самоуправления могут стать основой клас­сификации муниципальных образований по этому основанию. Какие иные органы местного самоуправления помимо трех обязательных и контрольного органа могут еще быть в муниципальном образовании? Исходя из вышесказанного целесообразным представляется образование иных органов местного самоуправления для решения тех вопросов местного значения, которые носят специальный или системообразующий характер для данного муниципального об­разования и которые должны решаться органом местного самоуправ­ления, отдельным от местной администрации и ее органов.

Такими органами местного самоуправления, например для городского округа (назовем их условно комитетами), могли бы быть: комитет по управлению муниципальным имуществом (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью от имени муници­пального образования); дорожный комитет (дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах го­родского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной дея­тельности в соответствии с законодательством РФ — подп. 5 п. 1 ст. 16); комитет по чрезвычайным ситуациям (участие в профилактике терро­ризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации по­следствий проявлений терроризма и экстремизма в границах город­ского округа — п.7.1; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа — п.8; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа — п. 10; организация мероприятий по охране окру­жающей среды в границах городского округа — п. 11; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите насе­ления и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населе­ния об опасности объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-техниче­ских, продовольственных, медицинских и иных средств — п. 28; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа — п. 29; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа — п. 31; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья — п. 32 ст. 16); муниципальная пожарная охрана (п. 8-1 ст. 16-1); муниципаль­ная милиция (организация охраны общественного порядка на терри­тории городского округа муниципальной милицией — п. 9 ст. 16). Уставом Кадуйского муниципального р-на Вологодской обл. предусмотрена следующая структура органов местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на:

муниципальное собрание — представительный орган муниципального района;

глава района — высшее должностное лицо муниципального района;

администрация муниципального района — исполнительно-распорядительный орган муниципального района;

управление финансов муниципального района;

управление народнохозяйственным комплексом муниципаль­ного района;

комитет по управлению имуществом муниципального района;

управление социального развития села, общественного питания, торговли и бытового обслуживания муниципального района;

управление образования муниципального района;

комитет социальной защиты населения муниципального района;

комитет по делам культуры и искусства муниципального района;

комитет по физической культуре и спорту муниципального района.

В соответствии с уставом органы местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, в том числе наделены правом на издание своих правовых актов. Органы местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на составляют единую систему и при осуществлении своих полномочий самостоятельны в пределах своей компетенции. При этом глава района подотчетен и подконтролен муниципальному собранию, остальные органы подконтрольны и подотчетны главе района.

Представляется спорным и недостаточно обоснованным наделение статусом органов местного самоуправления некоторых подразделений, которые вполне могли бы быть органами местной администрации (управление народнохозяйственным комплексом; управление социального развития села, общественного питания, торговли и бы­тового обслуживания; управление образования; комитет по делам культуры и искусства; комитет по физической культуре и спорту), так как при такой структуре органов местного самоуправления встает во­прос о компетенции самой местной администрации и в целом об эф­фективности системы органов местного самоуправления муниципального района. В то же время население муниципального образования (в лице его представительного органа) самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления муниципального образования, так что в данном случае указанная структура органов местного самоуправления определена законно и конституционно.

Однако при этом оптимальная структура всей системы органов местного самоуправления муниципального образования должна вы­страиваться для решения целей и задач муниципального образования, причем наиболее эффективным образом. Как же при этом выстраивать систему органов местного самоуправления муниципального образо­вания, с одной стороны, и систему органов местной администрации — с другой, а также их взаимоотношения?

Думается, в обязанности местной администрации, ее структурных подразделений и должностных лиц (в соответствии со структурой дея­тельного акта) должна включаться деятельность по анализу соответ­ствия полученного результата установленным целям муниципального образования, анализу и выбору средств, необходимых для достижения установленной цели в данных условиях с наименьшими затратами энергии (ресурсов), информации и в кратчайшее время; деятельность по анализу причин несовпадения установленной цели и полученного результата, выработке предложений по корректировке цели с учетом этого анализа. Для осуществления такого набора полномочий и должна формироваться необходимая и достаточная внутренне единая структура местной администрации.

Окончательное решение по выработке, установлению и корректировке целей муниципального образования, установлению «древа целеустремления» как набора соотнесенных друг с другом целей и задач и последовательности их исполнения, утверждению набора средств, необходимых для достижения установленных целей в данных условиях, должно являться полномочием представительного органа муниципального образования.

Именно так, на наш взгляд, должны распределяться полномочия по организации целеустремленной деятельности муниципального об­разования и его территориального публичного коллектива среди эле­ментов «властного центра» муниципального образования — ядра системы его органов местного самоуправления. Глава муниципального образования является гарантом такого распределения полномочий и координатором деятельности «властного центра» (и других не предста­вительных и не входящих в структуру местной администрации органов местного самоуправления, если таковые имеются в муниципалитете).

Таким образом, основная роль главы муниципального образования — быть руководителем процесса программно-целевого управления деятельностью муниципального образования и координатором деятель­ности всех органов местного самоуправления данного муниципального образования как единой публично-правовой системы, направленной на выявление и реализацию целей муниципального образования и его населения. Именно в этом состоит основное содержание собственных полномочий главы по решению вопросов местного значения данного муниципального образования.

Как принцип система органов местного самоуправления должна оптимально соответствовать механизму программно-целевого управ­ления муниципальным образованием. На наш взгляд, учитывая спе­цифику отечественной управленческой культуры, для достаточно больших муниципалитетов оптимальным представляется следующее распределение полномочий основных органов местного самоуправ­ления, составляющих «властный центр» системы органов: глава му­ниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию; представительный орган неза­висим в организации своей деятельности от местной администрации.

При этом существует система «сдержек и противовесов», взаимного контроля в деятельности и принятии решений главой муниципального образования и местной администрацией, с одной стороны, и представительным органом — с другой: право отлагательного вето главы муниципального образования на решения представительного органа, которое может быть преодолено его квалифицированным большинством; возможность представительного органа отправить в отставку главу муниципального образования по исчерпывающим для этого основаниям при наличии судебного контроля за этой процедурой; возможность главы муниципального образования распустить представительный орган по исчерпывающим для этого основаниям.

Говоря об органах местного самоуправления как юридических личностях, необходимо отметить, что в условиях неразработанности юридических конструкций публично-правового лица мы вынуждены в современном российском позитивном праве двигаться в русле граж­данско-правовых представлений о юридическом лице. Это не всегда соответствует, а иногда и совсем не соответствует правовой природе публичного лица.

По мнению специалистов гражданского права, «юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. Любое общественное образование становится участником административных, налоговых, трудовых и прочих отно­шений лишь постольку, поскольку оно признается субъектом граж­данского права — юридическим лицом (гл. 4 ГК РФ). Поэтому воз­можность некоей организации быть субъектом иных отношений производна от ее гражданской правосубъектности». На наш взгляд, эти утверждения противоречат природе публичного лица.

В отношении органов местного самоуправления, обладающих пра­вами юридического лица, применимы все те нормы гражданского права, в соответствии с которыми создается, действует и прекращается юридическое лицо, при этом особенности отдельных категорий юридических лиц могут быть установлены федеральным законом лишь в той степени, в которой это допускает Гражданский кодекс РФ (ГК РФ).

В современном российском праве для некоммерческих юридических лиц (в том числе и для муниципальных учреждений), государственных и муниципальных унитарных и казенных предприятий предусмотрен принцип специальной (целевой) правосубъектности. И если общую правоспособность юридического лица можно определить как принадлежащее юридическому лицу субъективное право, содер­жание которого заключается в способности иметь любые гражданские права и обязанности, не запрещенные законом и соответствующие природе юридического лица, то специальной правоспособностью юридического лица является возможность иметь только те права, которые соответствуют предмету и целям его деятельности, предусмотренными учреждающими его актами, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

В соответствии со ст. 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляю­щего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.

Положение о том. что юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами, и о признании таких сделок ничтожными разъясняется в п. 18 постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 1.07.1996 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Граж­данского кодекса Российской Федерации».

Юридические лица в пределах своей специальной правоспособно­сти обладают правом на совершение гражданско-правовых сделок и осу­ществление любой, не запрещенной законом деятельности, в том числе предпринимательской (п. 1 ст. 2 ГК РФ).

В рамках закона они вправе самостоятельно или совместно с другими субъектами создавать юридические лица (ст. 66, 121 ГК РФ), при этом юридические лица, обладающие специальной правоспо­собностью, по мнению Н.В. Козловой, могут образовывать другое юридическое лицо лишь при условии, что предмет деятельности создаваемой организации будет соответствовать специальной правоспособности учредителя, т.е. в указанном случае цель и предмет деятель­ности создаваемого лица должны быть симметричны (не идентичны, но симметричны) цели и предмету деятельности учредителя. Такая позиция представляется правомерной.

Федеральный закон №131-Ф3 следующим образом формулирует специальную правоспособность юридических лиц — органов мест­ного самоуправления. «Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муници­пального образования наделяются правами юридического лица, яв­ляются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом» (п. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ). В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Очевидно, что в случае органов местного самоуправления речь идет о бюджетном муниципальном учреждении.

Правовая особенность юридических лиц—публично-правовых образований и публично-правовых организаций состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором пуб­лично-правовая правоспособность доминирует над гражданско-пра­вовой, подчиненной цели и предмету деятельности первой.

Специальная правосубъектность юридических лиц — органов местного самоуправления состоит в том, что предмет их деятельно­сти — осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей. Публично-правовая правоспособность и дееспособность таких юридических лиц, по общему правилу, наступают одновременно в момент их учреждения как органов местного самоуправления (первое заседание представительного органа муниципального образования в полномочном составе, вступление в должность главы муниципального образования, принятие решения представительного органа об учреждении органа местного самоуправления и назначении его руководителя), а гражданско-правовая (и связанные с ней) пра­воспособность и дееспособность, имеющие специальный (целевой) характер и соотносящиеся с их публично-правовой правосубъект­ностью, следуют за моментом учреждения органа местного самоуправ­ления и также наступают одновременно со дня внесения органа мест­ного самоуправления как муниципального бюджетного учреждения в единый государственный реестр юридических лиц, При этом процесс учреждения органа местного самоуправления и его регистрации как юридического лица — единый длящийся процесс, все составные части которого неразрывны и взаимообусловлены,

Обладающий публично-правовой правоспособностью орган мест­ного самоуправления может осуществлять публично-властные и управ­ленческие полномочия в соответствии со своей специальной (целевой) правоспособностью, издавать правовые акты, но не может еще уча­ствовать от имени муниципального образования или от своего имени в гражданских правоотношениях, а также осуществлять иные, свя­занные со статусом юридического лица права (например, защиту в суде деловой репутации).

Особенности имущественных прав учреждения, согласно ст. 120 ГК РФ, состоят в отсутствии собственного имущества, т.е. имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреждение на­деляется имуществом своими учредителями (пли учредителем), которые являются собственниками этого имущества; имущество передается учреждению на праве оперативного управления этим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ учреждение не может распоряжаться (отчуждать, сдавать в аренду, предоставлять в залог и т.д.) имуществом как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Учреждение вправе использовать денежные средства, выделенные собственником по смете, только в строгом соответствии с их целевым назначением.

Доходами, полученными от разрешенной учредительными доку­ментами деятельности, а также имуществом, приобретенным за счет этих доходов (которое учитывается на отдельном балансе) учреждение вправе распоряжаться по своему усмотрению, несмотря на согласие собственника (п.2 ст. 298 ГК РФ). Такое имущество не может быть изъято собственником, даже если оно используется не по назначению и может свободно отчуждаться, передаваться в аренду и т.д.

В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете (Информационное письмо Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 14.07.1999 г. №45). В этом случае субсидиарную ответственность несет собственник имущества.

Отметим, что юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданских правоотношениях от своего имени, а не от лица своих учредителей. Буквальное применение этого положения к органу местного самоуправления, имеющему статус юридического лица, означает, что он может действовать в гражданских пра­воотношениях от своего имени, а не только от имени муниципального образования. Полагаем, что это вполне допустимо, но в рамках его специальной правоспособности. Пленум Высшего арбитражного суда РФ в своем постановлении от 22.06.2006 г. №24 отмечает, что учреждение, поскольку оно обла­дает правами юридического лица, выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах. В то же время учреждение может действовать в интересах и от имени публичного (муниципального в нашем случае) образования; для участия в этом качестве в гражданском обороте учреждение должно получить статус муниципального заказчика в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 г)

Подводя итоги сказанному, следует отметить, что даже статус бюд­жетного муниципального учреждения предполагает достаточно широ­кую правоспособность для органов местного самоуправления. В то же время в учредительных документах (в данном случае это устав муници­пального образования и решение представительного органа о создании органа местного самоуправления с правами юридического лица — п. 2 ст. 41 Федерального закона № 131 -ФЗ) для данного органа местного са-моуправления должны быть детально прописаны цели и предмет дея­тельности органа местного самоуправления, исчерпывающе регламен­тирующие специальную правоспособность органа как юридического лица и ее пределы со всеми вытекающими правовыми последствиями.

Органы местного самоуправления могут и не иметь статуса юри­дического лица, что, однако, не отменяет их публично-правовую пра­воспособность, но лишает их гражданско-правовой правоспособности (хотя и целевой).

В то же время в соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ муниципальные учреждения относятся к тем юридическим лицам, на имущество ко­торых их учредители имеют право собственности (право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью от имени муниципального образования — ст. 215 ГК РФ, п.1 ст. 51 Фе­дерального закона №131-Ф3). Следовательно, право собственности на имущество органов местного самоуправления—юридических лиц, а также на имущество, приобретенное за счет средств, выделенных из местного бюджета, осуществляет представительный орган, поскольку именно он выступает от имени муниципального образования учреди­телем этих органов и наделяет их статусом юридического лица. Именно представительный орган своим решением вправе изъять из­лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имуще­ство и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ). Поэтому представляется весьма логичным, что Федеральный закон №131-Ф3 наделяет представительный орган статусом юридического липа, необходимым для обретения им гражданско-правовой правосубъектности, без чего невозможно выполнить полномочия уч­редителя органов местного самоуправления—юридических лиц и собственника муниципального имущества.

В случае отсутствия права юридического лица у представительного органа в законе и/или уставе муниципального образования должны быть указаны орган местного самоуправления — юридическое лицо, который должен (в порядке «перемещения полномочий») осуществлять указанные функции представительного органа, и порядок их осуществления. Таким образом, лишение представительного органа статуса юридического лица сказывается на объеме его публично-правовой правоспособности, поскольку учреждение публично-правовых образований, каковыми являются органы местного самоуправления, и осуществление обязательств субсидиарной ответ­ственности от имени муниципального образования составляют пуб­лично-правовую деятельность по существу и гражданско-правовую по процедуре,

Весьма важным представляется анализ того, как население осу­ществляет свое конституционное право на самостоятельное определе­ние структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Консти­туции РФ). Федеральный закон предоставляет возможность населению вновь образованных муниципальных образований через процедуру местного референдума однократно принять решение о структуре орга­нов местного самоуправления.

Как разъяснил Конституционный суд РФ (определение от 5.03.2009 г. № 375-0-0) гарантированное Конституцией Российской Федерации право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов ор­ганизации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п. В данном случае мы имеем дело с правовым феноменом, который назовем «перемещением полномочий» между субъектами местного самоуправления — составными элементами му­ниципального образования.

Такое «перемещение полномочий» может осуществляться по линии «население муниципального образования—органы местного са­моуправления (как система органов, т.е. единый субъект местного са­моуправления) — организации территориального общественного самоуправления». В этой череде могли бы быть и иные местные сообщества (отличные от организаций ТОС) как субъекты местного са­моуправления «общей компетенции», но их в таком качестве пока нет.

«Перемещение полномочий» может происходить (и происходит) между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления, т.е. внутри единой публично-правовой системы органов местного самоуправления. Так, в Федеральном законе №131-Ф3 данный феномен отражен в том, что полномочия по определению структуры органов местного самоуправ­ления муниципального образования «перемещаются» от населения к представительному органу. В федеральном законодательстве отмеча­ется четкая тенденция по «передвижению полномочий» собственника муниципального имущества, субъекта программно-целевого управле­ния муниципальным образованием от представительного органа к местной администрации.

Само явление «перемещения полномочий» между субъектами местного самоуправления муниципального образования нельзя рассматривать как негативное или позитивное явление. Это — один из инструментов управления. Нет ничего плохого в том, что некоторые полномочия, например по благоустройству части территории муниципального образования, органы местного самоуправления передадут органу территориального общественного самоуправления. Или некоторые полномочия оперативного свойства представительный орган передает местной администрации. Однако для того чтобы управление приводило к реализации одной из основных задач публично-правовой системы — повышению ее устойчивости, необходимо при «перемещении полномочий» соблюдать некоторые принципы.

Во-первых, вопрос о «перемещении полномочий» между субъектами местного самоуправления должен находиться в исключительной компетенции муниципального образования и его субъектов. Более того, это вопрос взаимоотношений двух субъектов местного самоуправления — передающего и принимающего, которые должны решать этот вопрос в установленном муниципальным правовым актом порядке.

Во-вторых, «перемещение полномочий» всегда должно быть об­ратимым. Например, если население муниципального образования «переместило» (в том числе по умолчанию) свое полномочие по определению структуры органов местного самоуправления предста­вительному органу муниципального образования, оно должно иметь правовые механизмы «переместить» это полномочие обратно к себе, например в лице ассоциации ТОСов данного муниципального обра­зования или ассоциации местных сообществ (если эти ассоциации, разумеется, представляют по меньшей мере более половины жителей данного муниципального образования), которые могут представлять население муниципального образования как субъекта в данном про­цессе.

В-третьих, субъект, принимающий «перемещенное полномочие», должен быть симметричен тому субъекту, которому это полномочие принадлежит в соответствии с законом. Вопрос об определении струк­туры органов местного самоуправления или порядка владения, поль­зования и распоряжения муниципальной собственностью может быть «перемещен» от населения муниципального образования к предста­вительному органу; но его дальнейшее передвижение, например к местной администрации, становится сомнительным. Да и сам пред­ставительный орган только тогда является надлежащим субъектом для восприятия «перемещенных» полномочий от населения муниципаль­ного образования, когда он симметричен (эквивалентен) населению муниципального образования как субъекту и их целеустремления тоже симметричны (эквиваленты).

 

Бабичев, И.В. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система: некоторые вопросы институционализации / И.В. Бабичев // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 2010. - № 3. – С. 65 – 81.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 27 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров