Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Макаров И.И. Комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации
Макаров И.И. Комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации

Комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации:

формирование и состав

 

Макаров Иван Иванович — консультант комитета по взаимодействию с орга­нами местного самоуправления Ленинградской области.

 

Необходимость совершенствования конкурсного механизма отбора руководителей исполнительно - распорядительных органов местного самоуправления, само применение которого в России подчас вызывает критику со стороны специалистов, требует рассмотрения вопросов, связанных с порядком формирования, персональным составом и характером временного экспертного органа, которому поручается проведение конкурса на должность главы местной администрации.

 

Часть 5 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) предусматривает единственный случай прямого участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления: при формировании конкурсной комиссии в муниципальных образованиях «второго» уровня — муниципальных районах, городских округах, внутригородских муниципальных образованиях города федерального значения — 1/3 ее персонального состава назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

2/3 членов конкурсной комиссии назначаются представительным органом самого муниципального района, городского округа или внутригородского муниципального образо­вания города федерального значения. Все члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения.

Количество членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправления самостоятельно, однако законодательное регулирование процесса формирования конкурс­ной комиссии не ограничивается нормой Федерального закона № 131-ФЗ о назначении 1/3 членов законодательным органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.

В отдельных субъектах РФ региональный законодатель определил порядок выдвижения кандидатур на назначение представителями региональных органов власти в составе конкурсных комиссий. Так, например, в соответствии с Законом Челябинской области от 31 марта 2005 г. № 370-30 «О порядке назначения представителей Законодательного собрания Челябинской области и губернатора Челябинской области в конкурсные комиссии муниципальных районов (городских округов), формируемые для проведения конкурса на за­мещение должности главы местной администрации» среди прочих до­кументов, направляемых губернатором вместе со списком кандидатов на назначение представителями органов, названы копии дипломов о высшем образовании кандидатов на назначение представителями органов. Таким образом, устанавливается обязательное требование наличия высшего образования у лиц, назначаемых в состав конкурсной комиссии. Впрочем, это справедливое, наверное, ограничение распространяется в данном случае только на 1/3 членов конкурсной комиссии.

Представительный орган местного самоуправления, определяя порядок проведения конкурса, может также установить требования к членам конкурсной комиссии. Например, Собрание представителей г. Владикавказа следующим об­разом формулирует критерии отбора членов комиссии по проведе­нию конкурса на должность главы местной администрации: «Членами комиссии могут быть назначены депутаты Собрания представителей г. Владикавказа или граждане Российской Федерации, достигшие на момент формирования комиссии 21 года, имеющие высшее образование и опыт работы в органах государственной власти или местного самоуправления на менее 3-х лет».

Помимо требований к уровню образования, возрасту, опыту работы в органах государственной власти или местного самоуправления, к членам конкурсной комис­сии также могут предъявляться и другие требования. Так, требования к членам конкурсной комиссии в одном из городских поселений Калужской области сформулированы следующим образом: «В состав конкурсной комиссии назначаются граждане, достигшие 21-летнего возраста, обладающие избирательным правом, постоянно проживающие на территории городского поселения, имеющие высшее или среднее специальное образо­вание, знающие вопросы народно­го хозяйства и местного значения городского поселения».

Представляет интерес подробное определение требований к членам конкурсной комиссии, изложенных в Положении об условиях и порядке проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы — главы администрации муни­ципального образования Воловский район Тульской области: «..Членами конкурсной комиссии могут быть назначены граждане Российской Федерации, достигшие возраста 25 лет и обладающие активным избирательным правом. Члены конкурсной комиссии от муниципально­го образования Воловский район мо­гут быть назначены из числа:

членов Собрания представителей муниципального образования Воловский район;

юристов;

 руководителей предприятий, организаций, учреждений всех форм собственности;

муниципальных служащих муниципального образования Воловский район.

...Членами конкурсной комиссии не могут быть:

а)            лица, не имеющие гражданства Российской Федерации;

б)            граждане Российской Федерации, признанные недееспособными или

ограниченно дееспособными решением суда, вступившим в законную силу;

в)            супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов;

г)             лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидата».

Совершенно справедливым следует признать требование об отсутствии родственных или административных отношений между членами конкурсной комиссии и претен­дентами, участвующими в конкурсе, однако возможность включения при этом в список членов комиссии муниципальных служащих этого же муниципального образования вы­зывает сомнения. Видимо, авторы Положения хотели таким образом подчеркнуть экспертный характер конкурсной комиссии, об этом говорит список других профессионально-социальных групп, из числа которых могут назначаться члены ко­миссии. Однако возможность участия муниципального служащего местной администрации в процессе выбора кандидатуры своего будущего руководителя представляется все же неуместной. Может быть, предполагалось, что в состав конкурсной комиссии будут входить муниципальные служащие других органов местного самоуправления: работники аппарата представительного, контрольного органов, но в таком случае требуется более корректная формулировка, исключающая возможность участия предполагаемых подчиненных претендента в оценке его профессиональных качеств.

Персональный состав конкурсной комиссии назначается в начале конкурсных процедур, до подачи документов претендентами. Поэтому включение в состав комиссии род­ственников или лиц, находящихся в административной зависимости от лица, желающего работать главой администрации, не может считаться основанием для ограничения права последнего принять участие в конкурсе на данную должность. Учитывая это, в положении о проведении конкурса необходимо предусматривать несложный механизм вывода из состава члена конкурсной комиссии или его замены. Основанием замены или исключения из состава комиссии может быть неявка члена комиссии на ее заседания.

Необходимо оценить и возможность включения в состав конкурсной комиссии муниципальных служащих другого муниципального образования. Вопрос этот актуален в контексте взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления поселений, входящих в состав района. Представляется вполне оправданным участие руководителей районной администрации в работе комиссии по проведению конкурса на должность главы администрации поселения, входящего в состав района. Глава администрации муниципального района крайне заинтересован в назначении на должность главы администрации поселения действительно компетентного руководителя, работа которого не будет создавать поводов для чрезвычайного вмешательства органов власти других уровней в деятельность администрации поселения.

Насколько оправданным может быть включение в состав комиссии в муниципальном районе муниципальных служащих администра­ций поселений? Препятствий к такому шагу не усматривается, а если учесть распространенную практику передачи органам местного самоуправления муниципальных районов полномочий по решению вопросов местного значения в рамках соглашении, то очевидно, что исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, имеют основание для того, чтобы быть представленными в конкурсной комиссии одним или несколькими главами администраций поселений. Ограничения в этом случае могут быть обусловлены лишь установленным числом членов конкурсной комиссии.

Следует отметить, что идея репрезентативности, представительства различных интересов нередко используется в качестве обоснования выбора тех или иных лиц для включения в состав конкурсной комиссии. Так, назначая членов комиссии по проведению конкурса на должность главы местной администрации, депутаты Думы Новоуральского городского округа Свердловской облас­ти включили в комиссию депутатов, «представляющих» градообразующее предприятие, социальную сферу и частный бизнес.

Рассмотрев возможные варианты для участия в работе конкурсной комиссии муниципальных служащих, необходимо оценить правомерность назначения в ее состав государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности в орга­нах государственной власти.

Согласно ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в назначении должностных лиц местного самоуправ­ления допускается при назначении 1/3 членов конкурсной комиссии в городском округе, муниципальном районе, внутригородском муниципальном образовании города феде­рального значения. Можно ли на основании этого сделать вывод о том, что участие органов государственной власти в проведении конкурса должно ограничиваться только фактом принятия самого решения о части членов конкурсной комиссии? Если так, то ни государственные служащие, ни руководители исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, ни депутаты регионального законодательного органа включаться в состав конкурсной комиссии не должны, чтобы не оказывать воздействие на итоги ее работы. Такой подход логично вытекает из принципа организационной самостоятельности местного самоуправления, установленного Конституцией РФ.

Правоприменительная практика, однако, идет совсем по иному пути. Глава региона, направляя в законодательный орган список кандидатов для назначения 1/3 персонально­го состава конкурсной комиссии, зачастую включает в него члена регионального правительства, депутата, представляющего соответствующий округ в законодательном органе.

В этот список нередко включаются государственные служащие, должность которых предполагает их участие в принятии решений, требующих тесного сотрудничества орга­нов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, еще на этапе формирования комиссии можно закладывать основы для дальнейших деловых контактов между руководством органов местного самоуправления и специалистами ор­ганов исполнительной власти субъекта Федерации. Однако такое участие в работе конкурсной комиссии должно иметь ограничения.

Если в переходный период муниципальной реформы массовое участие государственных служащих в работе комиссий по проведению конкурсов на должности глав администраций вновь образованных муниципаль­ных образований могло быть оправ­дано необходимостью содействовать работе малоопытных в деле организа­ции конкурсов муниципальных депутатов и общественников, то начиная со второго срока полномочий органов местного самоуправления этот аргумент выглядит заметно слабее. Именно из этой позиции исходил законодатель Ленинградской области, когда на основании ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ, определяя численность, сроки полномочий, порядок формирования представительных органов местного самоуправления, порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований первого созыва, предусмотрел в областном Законе право губернатора области при формировании конкурсной комиссии в городском, сельском поселении представить до 50% кандидатов в члены конкурсной комиссии. При этом, как того требует Федеральный закон № 131-ФЗ, весь состав конкурсной комиссии в поселении с учетом предложений губернатора, которые, как правило, не встречали возражений со стороны депутатов, назначался представительным органом. По истечении срока полномочий представительных органов вновь образованных муниципальных образований первого созыва действие названного Закона было прекращено, но в ряде муниципальных образований комментируемая норма была включена в уставы. Так, устав Тихвинского городского поселения предусмотрел право главы региона предлагать совету депутатов до половины членов конкурсной комиссии.

В списки членов конкурсных комиссий, предлагавшихся губернаторами, обязательно включались руководители и представители местных общественных организаций: сове­тов ветеранов, общественных советов и палат, действующих в муниципальных образованиях, а также почетные граждане городов и жители муниципальных образований, отмеченные какими-либо почетными званиями, государственными наградами.

Специалистами, исследующими проблемы конкурсного отбора государственных служащих, отмечается важность участия в составе конкурсных комиссий представителей гражданского общества. Представляется, что участие руководителей и активистов местных общественных организаций в работе комиссии по проведению конкурса на должность главы администрации муниципального образования является одной из существенных форм реализации такого основного принципа муниципальной службы, как взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Исходя из другого основного принципа—принципа внепартийности муниципальной службы, мож­но сделать вывод о недопустимости включения в состав конкурсных ко­миссий представителей местных отделений политических партий.

Характеризуя порядок формирования комиссии по проведению конкурса на должность главы местной администрации, невозможно не сказать о специфике этого процесса в го­родских округах, являющихся закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО). В соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» при формиро­вании конкурсной комиссии в ЗАТО 1/3 ее членов назначается представительным органом ЗАТО, 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной вла­сти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и 1/3 — федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся рас­положенные в ЗАТО предприятия и (или) объекты.

Видимо, преобладание в составе конкурсной комиссии представителей органов государственной власти иногда заставляет представительный орган местного самоуправления, который определяет в уставе муниципального образования или в специальном положении порядок проведения конкурса, принимать организационные решения, сомнительные с точки зрения принципа коллегиальности. Например, ч. 2.6 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должно­сти главы администрации ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края определяет, что председатель кон­курсной комиссии назначается ре­шением совета депутатов одновре­менно с назначением 1/3 членов кон­курсной комиссии. Возможно, эту норму следует расценивать как по­пытку представительного органа удержать в своих руках нити влия­ния на работу конкурсной комиссии в условиях, когда ее большинство составляют представители краевых органов власти и руководители де­партамента по работе с обществен­ными организациями и регионами госкорпорации «Росатом».

Рассмотрения вопросов формирования и состава конкурсной комис­сии принципиально важно для понимания ее природы и характера дея­тельности.

Подбор членов конкурсной комиссии должен в максимальной степени способствовать реализации основной функции комиссии — оценке профессиональных качеств претен­дента, его способности успешно решать проблемы развития конкрет­ной территории. Основной вопрос, который представительный орган местного самоуправления, иные ор­ганы, участвующие в формировании комиссии, ставят перед ней — дать свое заключение о соответствии выявленных качеств претендентов качествам, требуемым для занятия должности главы местной администрации. Задачей временного органа, которым является конкурсная комиссия, является комиссионная экспертиза качеств претендентов.

Оценить всех кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, и выбрать единственного победителя уже задача представительного органа, который, принимая решение, будет руководствоваться сочетанием профессиональных и иных критериев, в том числе и политических, таких как партийная принадлежность, содержание предлагаемой претен­дентом программы работы администрации, его видение форм взаимодействия с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти региона.

Если включаемые в конкурсную комиссию члены в большей или меньшей степени соответствуют критерию наличия специальных знаний, позволяющих с некоторой степенью достоверности определять компетентность участников конкурса, то мало кто из членов комиссии не заинтересован в исходе конкурса.

Подводя итог анализу формирования конкурсной комиссии, попытаемся сформулировать вывод о том, что же представляет собой комиссия по проведению конкурса на должность гл­вы местной администрации.

Названная комиссия — это экспертный орган, которому представительный орган местного самоуправления (и органы государственной власти субъекта Федерации) пору­чает ответить на вопрос о профессиональной пригодности претендентов, или это политическая коллегия выборщиков, перед которой стоит задача как минимум заблокировать неблагонадежных претендентов и как максимум освободить представи­тельный орган от обременительной обязанности делать самостоятельный выбор из нескольких ключевых лидеров? Последнее может достигаться, например, сведением всего набора альтернатив, предлагаемых комиссией представительному органу, к двум: единственно желаемой кандидатуре и кандидатуре, при любых условиях неприемлемой для представительного органа.

Опыт личных наблюдений автора показывает, что многие участники конкурсного процесса отбора кандидатов на должность главы местной администрации, включая и немалое число претендентов, воспринимают конкурсную комиссию именно во втором названном качестве. При этом процедура политического выбора камуфлируется под независимую работу беспристрастного экспертного органа.

По данным Министерства регионального развития РФ, в 2007 г. конкурсный способ замещения должности главы администрации предусматривали уставы 3826 му­ниципальных образований, что составляло 16% от их общего количества. Наиболее распространена эта форма замещения должности в городских поселениях. Впоследствии Минрегионом России отмечен рост популярности такого способа формирования руководства местных администраций: «За переходный период количество муниципальных образований, в которых главы администраций назначаются по контрак­ту, увеличилось на 250 единиц» Устав муниципального образования может в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривать применение кон­курсной процедуры и для замещения других ключевых должностей в структуре органов местного самоуправления, например руководителей и членов контрольного органа.

В ходе реформы местного самоуправления, начавшейся с принятия Федерального закона № 131-ФЗ, мы стали свидетелями появления нового механизма формирования органов местного самоуправления. Осознать в полной мере значение и последствия применения этого механизма нам еще только предстоит.

 

Макаров, И.И. Комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации : формирование и состав / И.И. Макаров // Журнал российского права. – 2010. - №. 5. – С. 81 – 87.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров