Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовые проблемы обеспечения единого правового пространства
Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовые проблемы обеспечения единого правового пространства

Конституционно-правовые проблемы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства

 

Магомедов Ш.Б., декан юридического факультета Дагестанского государственного университета,профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

 

В статье анализируется ряд статей Конституции РФ, содержащих требования конституционно-правовой целостности РФ а следовательно, единого правового пространства. Отмечается, что правовое пространство РФ характеризуется наличием юридических коллизий, основной причиной которых является отсутствие должного нормативного регулирования правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Автор предлагает совершенствовать механизмы обеспечения единого правового пространства РФ путем проведения правовой экспертизы законодательства, которая может осуществляться в рамках правового мониторинга.

Создание сильного правового государства необходимo России и для решения внутренних проблем, и для поднятия ее престижа в современном мире, и для укрепления ее национальной безопасности. В этой связи обеспечение единого правового пространства является одной из актуальных проблем, стоящих перед российской государственностью.

Единое правовое пространство характеризуется прежде всего наличием единых по своей сути правовых предписаний. Внешним выражением этого является формирование единого по системе, юридическим источникам и целям права (законодательства), действующего в рамках определенной территории, пространства (государства, региона, континента, содружества и т.п.). Таким образом, эффективность обеспечения единого правового пространства непосредственно зависит от содержательного наполнения правовой системы государства базовыми основополагающими принципами, в соответствии с которыми и должно осуществляться ее функционирование. В силу этого под «правовыми основами», как исходными началами, следует понимать базовые принципы, определенные Конституцией РФ и выработанные в результате интерпретационной практики Конституционного Суда РФ, получившие свою нормативную конкретизацию в федеральных законах.

Конституционное форматирование единого пра­вового пространства нашло свое закрепление в ряде статей Основного закона РФ, которые по своей сути являются требованиями конституционно-правовой целостности Российского государства. Так, ч. 2 ст. 4 Конституции гласит, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Закрепленное верховенство Конституции и федеральных законов на всей терри­тории Российской Федерации является юридическим выражением суверенитета РФ, означающим:

во-первых, в этом положении выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим: государство связано Конституцией и законом; органы государства, учреждения и должностные лица ответственны перед человеком и гражданином; общепризнанные принципы и нормы международно­го права и международные договоры РФ составляют часть правовой системы РФ; федеральные власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномо­чий субъектов Федерации;

во-вторых, названное положение связано с федеративной природой государства и означает, что федеральная Конституция и законы в силу их верховенства на всей территории РФ не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации; на всей территории государства они действуют прямо и непосредственно. Следователь­но, в случае противоречия учредительных актов (кон­ституций, уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию и федеральные законы.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ субъекты РФ обладают всей полнотой го­сударственной власти на своей территории, но вне пределов ведения РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Положение о верховенстве Конституции детализируется в частях 1, 2 ст. 15 федеральной Конститу­ции. Согласно указанному положению Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие е Российской Федерации, как это подчеркивалось более чем в 500 решениях Конституционного Суда РФ, содержащих ссылки на ст. 15 Основного закона.

Именно в Федерации существует тесная и неразрывная связь между верховенством Конституции и верховенством федеральных законов. В связи с этим, в правоприменительной практике следует руководствоваться принципом презумпции конституционности федерального законодательства.

Данное положение охватывает как федеральные законы, так и законы субъектов РФ, включая и их основные законы (конституции и уставы), а также иные правовые акты — как нормативные, так и правоприменительные. В силу этого указанное веление нормы распространяется на законодателя, органы исполнительной власти и суды, органы местного самоуправления, которые связаны верховенством Конституции как в процессе нормотворчества, так и в процессе правоприменения.

Требование конституционно-правовой целостности, а следовательно, единого правового про­странства, конкретизируется ст. 76 Конституции, ч. 1, 2, 5 которой закрепляют, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные нормативные право­вые акты, в ч. 1 ст. 76 названы федеральные консти­туционные и федеральные законы. Это означает, что вопросы, перечисленные в ст. 71 Конституции, не мо­гут быть регламентированы актами субъектов РФ — их регулирование осуществляется только на феде­ральном уровне. Хотя в ч. 1 данной статьи говорится только о законах, не исключаются конкретизация и развитие их положений в подзаконных норматив­ных актах федерального уровня (актах Президента Правительства и др.). Однако такое дополнительное регулирование должно осуществляться в рамках компетенции соответствующих федеральных орга­нов, изменять законы они не вправе. В частности, как постановил Конституционный Суд, Президент своими нормативными правовыми актами может только временно устранить законодательные пробелы, но не вправе каким-либо образом изменять федеральные законы (Постановление от 11 ноября 1999 г. №15-П).

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции прямое действие федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также иных федеральных нормативных правовых актов означает, что они не нуждаются в подтверждении со стороны субъектов  РФ, действуют непосредственно на всей террито­рии РФ.

Что касается иерархии среди федеральных законов в случае регулирования их нормами одних и тех же правоотношений, то в Постановлении Кон­ституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом депутатов Государственной Думы». Суд указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закон, большей юридической силой, но кодексы законов могут иметь приоритет перед другими «обыкновенными», федеральными законами, хотя такой приоритет не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования.

Суд также указал, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы исходными правилами являются следующие: приоритет последующего закона; специального закона, закона, устанавливающего дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, установленные в том числе их особым правовым статусом. Правильный выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная позиция была неоднократно подтверждена Конституционным Судом  в ряде решений в том числе в определениях от 8 ноября 2005 г. № 439-09, от 16 ноября 2006 г №454-0.

Часть 2 ст. 76 Конституции определяет «двухуровневое» нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Конституция вводит важнейшую  правовую формулу такого «двухуровневого» регулирования: субъекты РФ принимают собственные нормативные правовые акты по предметам совместно ведения в соответствии с федеральными законами. Это обусловлено принципом верховенства генерального права. Вопросы совместного ведения перечислены в ст. 72 Конституции.

Регулируя эти вопросы, субъект РФ может принимать «опережающее законодательство», если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом. Однако содержание понятия «совместное ведение» и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевает необходимость обеспечения соблюдения при этом как интересов субъектов Федерации, так и федеральных интересов. Кроме того, принцип иерархичного построения системы законодательных актов подразумевает непротиворечивость законодательных актов субъектов РФ

- федеральным законам. Отсюда следует вывод Суда о том, что даже в случае принятия субъектами РФ законов (иных нормативных правовых актов), по своему содержанию опережающих федерального законодателя, законодательные органы субъектов Федерации обязаны основываться на базовых принципах, определенных Конституцией РФ и иным федеральным законодательством. Исходя из этого Конституционный Суд в постановлениях от 30 ноября 1995 г. № 16-П, от 1 февраля 1996 г. № 3-П и от 30 апреля 1997 г, № 7-П указал, что после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливает трехмесячный срок для приведения актов субъектов Федерации в соответствие федеральному законодательству.

Часть 5 статьи 76 Конституции устанавливает принцип соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. При противоречии между указанными нормативными правовыми актами действует федеральный закон.

Анализ вышеуказанных конституционных положений позволяет сделать вывод, что понятием «единое правовое пространство» охватываются конституционные характеристики правовой системы РФ как единой системы федерального права, которой соответствует единая система федерального законодательства.

Правообеспечительными механизмами реализации конституционного алгоритма единой системы федерального права и единой системы федерального законодательства выступает Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства РФ» и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который в ч. 3 ст. 3 содержит принцип, что даже в случае оспаривания органом государственной власти субъ­екта РФ конституционности федерального закона, иного нормативного правового акта федерального уровня в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, до вступления в силу соответствующего решения суда, не допускается принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих оспариваемым положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального уровня.

Вышеуказанный закон предусматривает меры ответственности, принимаемые по отношению к госу­дарственным органам и должностным лицам субъектов Федерации в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, если такие органы или должностные лица не отменят неправомерный нормативный правовой акт в установленный срок — это роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Такой же механизм предусмотрен и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. К числу правообеспеиительных нормативных правовых актов следует также отнести Постановле­ние Правительства РФ об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, а также законы субъектов Федерации о нормативных правовых актах, о правовом мониторинге.

Таким образом, обеспечение единого правового пространства в РФ — это обусловленное российской Конституцией состояние согласованности и соподчиненности норм права, исходя из юридической силы правовых актов, где правотворческая деятельность субъектов РФ имеет первостепенное значение в механизме обеспечения единого правового про­странства в РФ.

Полнота государственной власти субъектов РФ выражается в том, что республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа по предметам совместного ведения органов государственной власти РФ и субъектов РФ принимают законы и иные нормативно-правовые акты в соответствии с федеральными законами. Фактически законодателем субъекта РФ должно осуществляться наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием.

Однако правовое пространство РФ характеризуется наличием юридических коллизий, отражающих «столкновение» правовых норм и актов, правовых позиций и юридических действий. Основной причиной существующих юридических коллизий является отсутствие должного нормативного регулирования правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Из 83 существующих в настоящее время субъектов Российской Федерации только в 53 приняты за­коны о правотворчестве (правотворческой деятельности), нормативных правовых актах и т.п., в которых положения о юридических коллизиях (противоречиях) либо о соотношении нормативных правовых актов или их юридической силе предусмотрены в подавляющем большинстве законов почти 80% субъектов РФ, а именно 42 региона.

При этом в ряде законов о нормативных правовых актах — республик Дагестан, Ингушетия — указание на закрепление «способов разрешения коллизий» имеет место при определении предметов регулирования названных законов. Таким образом, имеет место несоответствие заявленного предмете правового регулирования фактически закрепленные вопросам. Так, например, Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. № 29-РЗ (ред. от 30 декабре

2008г.) «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» содержит главу VIII «Способы разрешения юридических коллизий», где в ст. 43 отмечается, что, «нормативные правовые акты Республики Ингушетия должны соответствовать Конституции Республики Ингушетия, а также иным нормативным правовым актам Республики Ингушетия, имеющим более высокую юридическую силу». Во втором абзаце этой же статьи отмечается, что «нормативно-правовые акты, изданные по вопросам совместного ведения, не должны противоречить Конституции РФ, Конституции Республики Ингушетия и федеральным законам».

Закон Республики Дагестан «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» в ст. 1 под­черкивает, что «настоящий закон на основе и в: исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, Конституции Республики Даге­стан устанавливает систему нормативных правовых актов Республики Дагестан, порядок их подготовки внесения, рассмотрения, принятия, подписания, опубликования и введения в действие, государственного учета и регистрации, толкования, разрешения юри­дических коллизий между нормативными правовыми актами Республики Дагестан, правила законодательной техники, а также определяет процедуру работы в республиканских органах власти над федеральными законопроектами и рассмотрения предложений о поправках и пересмотре Конституции Республики Дагестан».

В п. 4 ст. 4 Закона Кабардино-Балкарской Респу­блики от 3 августа 2002 г. № 52-РЗ (в ред. от 19 марте 2009г.) «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» сказано: «До принятия Федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, либо в случае неполного урегулирования Федеральным законом отношений в сфере совместного ведения органы государственной власть Кабардино-Балкарской Республики осуществляют по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия или изменения соответствующего Федерального закона по предметам совместного ведения законы и иные правовые акты Кабардино - Балкарской Республики приводятся в соответствие Федеральным законом». В данном случае наблюдается дублирование положений ст. 76 Конституции Российской Федерации, т.к. Конституция Российской Федерации имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

В п. 1 ст. 40 Закона Волгоградской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» говорится, что «все субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормативными правовыми актами, обладающими большей юридической силой». В пункте 2 ст. 40 отмечается, что «в случае противоречия между нормативными правовыми актами действует нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой»

Астраханская область пошла по пути пересказа ст. 76 Конституции Российской Федерации, а именно в п.1 ст. 3: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты органов государственной власти Астраханской области должны соответствовать федеральному законодательству». Пункт 2 ст. 3: «В случае противоречия между федеральным законом и принятым нормативным правовым актам :органа государственной власти Астраханской области no предметам совместного ведения Российской -Федерации и субъектов Российской Федерации действует федеральный закон. При этом норма­тивный правовой акт Астраханской области должен быть приведен в соответствие с федеральным ; эконом».

В Законе Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ (в ред. 6 марта 2007 г.) «О правотворчестве • нормативных правовых актах Краснодарского края» содержится глава, посвященная лоббизму в  правотворчестве края. В ст. 38 дается определение лоббизма в правотворчестве края: деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве.

В целом законы субъектов Российской Федерации о нормативно-правовых актах характеризуйся однотипной структурой: понятие нормативно правового акта, система нормативно-правовых актов, действующая на территории субъекта, способы разрешения коллизий или несоответствия -нормативно-правовых актов федеральному законо­дательству, толкование нормативно-правовых актов, действие нормативно-правовых актов в пространстве, по кругу лиц, по территории действия. Однако :однотипность структуры «компенсируется» разнообразным содержанием данных законов, допускается вольный пересказ положений ст. 76 Конституции Российской Федерации, что в конечном итоге отражается на едином правовом пространстве РФ.

Подводя итог, хотелось бы согласиться с авторами, которые предлагают начать работу в стране по систематизации законодательства, по приданию ему логического совершенства, которая прово­дится, но малоэффективно, о чем свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения положений действующего законодательства, регулирующих наиболее важные общественные отношения, с принятия федерального закона о нормативном правовом акте, проект данного закона был представлен в Государственную Думу еще в 2000 г.

Без подобного закона сложно будет сохранить стабильность в вопросе обеспечения единого право­вого пространства государства, которое в целом восстановлено в нашей стране, однако законода­тельство слишком «живой организм», чтобы можно было успокаиваться на достигнутом и не пытаться совершенствовать механизмы обеспечения его единства.

К числу механизмов обеспечения единого право­вого пространства на сегодняшний день в основном относятся механизмы репрессивного характера. Думается, более эффективными являются меры предупредительного, превентивного назначения. Применительно к указанной сфере таковой является пред­варительная правовая экспертиза, которая может осуществляться и в рамках правового мониторинга. Отдельные регионы уже имеют специальное нормативное обеспечение правового мониторинга (Липецкая область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Нижегородская область). Однако принятие специального закона на региональном уровне не обязательно, т.к. соответствующие законодательные положения могут включаться в другие законы, регулирующие основы нормотворческого и правоприменительного процессов. Важно учитывать, что анализ положений ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ показывает, что в отсутствие федерального законодательства субъекты Федерации вправе принимать региональное законодательство, регулирующее процессы организации и проведения правового мониторинга.

В заключение следует отметить, что, несмотря на поступательное развитие процесса обеспечения единого правового пространства, остается нерешенным целый ряд именно правовых проблем в данной сфере, среди которых следует выделить пробельность законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, что, в свою очередь, служит «благодатной» почвой для различного рода правовых и юридических коллизий.

 

Магомедов, Ш.Б. Конституционно-правовые проблемы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства / Ш.Б. Магомедов

// Конституционное и муниципальное право. – 2010. - № 5. – С.39 – 43.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 33 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров