Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте федерального закона
Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте федерального закона

Новое в области оказания государственных услуг (о проекте федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций»)

 

Глигич-Золотарева М.В., заместитель начальника отдела государственного строительства

Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, старший научный сотрудник Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН, кандидат юридических наук

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

 

До сих пор не существовало актов федерального уровня, регулирующих функции органов публичной власти, имеющие целью предоставление гражданам страны тех или иных общественных благ. Проект федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», разработанного Минэкономики России, внесен депутатами Государственной Думы и принят в первом чтении. Однако к ключевым идеям этого законопроекта накопилось столько вопросов и замечаний концептуального характера, что невольно возникают сомнения — не превысит ли отрицательный эффект его принятия эффект положительный?

Необходимость законодательного регулирования сферы оказания государством услуг гражданам страны очевидна для специалистов уже давно. И это вполне объяснимо: органами публичной власти осуществляются сотни, если не тысячи функций, имеющих целью предоставление гражданам страны тех или иных общественных благ, однако до сих пор не существовало актов федерального уровня, регулирующих эти функции, что на практике привело к появлению множества коллизий. Поэтому внесение в Государственную Думу долгожданного проекта федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», разработанного Мин­экономики России, внушало определенный оптимизм, который, однако, стал стремительно таять при знакомстве с текстом законопроекта.

В законопроекте декларируется, что целями его принятия являются повышение качества государственных (муниципальных) услуг (функций), оказываемых гражданам и организациям, а также повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Законопроектом устанавливаются требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также к порядку взаимодействия органов, предоставляющих эти услуги, с гражданами и организациями, вводятся определения ключевых понятий. Особое внимание уделено вопросам установления и взимания платы при предоставлении услуг и исполнении функций — ее размер будет определяться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-пра­вовому регулированию в соответствующей сфере общественных отношений. Законопроектом определены также общие требования к разработке и утверждению административных регламентов и стандартов. Административный регламент определяется как нормативный правовой акт, содержащий последовательное описание административных процедур, совершаемых органом, предоставляющим (осуществляющим) государственную (муниципальную) услугу (функцию), и содержащий стандарт предоставления данной услуги. Указанные  стандарты будут предусматривать количественные и качественные показатели доступности и качества государственных (муниципальных) услуг (функций).

Законопроектом предусматривается создание на территории субъектов РФ (муниципальных образований) многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) — государственных или муниципальных учреждений, созданных субъектом РФ или муниципальным образованием в целях организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Установлена обязанность соответствующих органов обеспечивать предоставление государственных и муниципальных услуг на базе созданных МФЦ. Отдельная глава законопроекта посвящена инфраструктуре электронного правительства, включающей в себя в том числе реестры государственных (муниципальных) услуг (функций) и единый портал государственных и муниципальных услуг (функций).

Законопроект призван стандартизировать и унифицировать услуги всех уровней власти, что затронет по данным Минэкономики России, приблизительно 500 федеральных, 120 региональных и 120 муниципальных услуг. Предполагается, что его принятие позволит обеспечить снижение издержек граждан и организаций на преодоление административных барьеров, взаимодействие с органами власти; повышение качества и эффективности исполнения принимаемых решений; повышение уровня удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг; единообразную правовую регламентацию действий и процедур по исполнению государственных (муниципальных) функций; доступность для граждан и организаций информации о порядке и ходе исполнения государственной (муниципальной) функции на каждой стадии; снижение уровня коррупции.

На словах предлагаемые меры выглядят хорошо. И закрепление общих принципов оказания (осуществления) государственных (муниципальных) услуг (функций), и установление единой терминологии, и регулирование работы МФЦ, и стандартизация указанных услуг (функций), и регламентация деятельности электронного правительства — все это важные и затребованные практикой меры. Однако к ключевым идеям рассматриваемого законопроекта накопилось столько вопросов и замечаний концептуального характера, что невольно возникают сомнения — не превысит ли отрицательный эффект его принятия эффект положительный?

Среди важнейших претензий к данному законопроекту можно выделить следующие.

1. В законопроекте содержится определение государственных (муниципальных) услуг как услуг, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов РФ и местными администрациями в рамках их компетенции. Из этого определения следует, что государственные (муниципальные) услуги охватывают практически все сферы жизнедеятельности государства в области предоставления гражданам страны общественных благ. Однако из самого текста законопроекта следует, что имеются в виду в основном те услуги, которые можно оказать в письменной (электронной) форме: например, регистрация рождений, браков и прав собственности, получение гражданства, выдача разрешений, лицензий, регистрации, аккредитаций, аттестаций, ак­тов экспертиз и т.д.

Государственными услугами, по замыслу разработчиков законопроекта, не считаются, к примеру, услуги больниц, школ и детских садов — но это можно считать отчасти обоснованным, учитывая то, что указанные учреждения не являются органами государственной власти, хотя и заняты предоставлением гражданам страны полагающихся им от государства услуг. Но когда из перечня государственных услуг (функций) исключаются, в частности, услуги ЖКХ — сей факт уже крайне сложно оценивать в положительном ключе. В качестве государственных услуг либо функций не рассматривается предоставление гражданам предусмотренных законодательством благ, что можно считать основным недостатком законопроекта. Он характеризуется искус­ственно зауженным предметом правового регулирования. Вместо давно востребованного социальной сферой установления единых для всей страны стандартов государственных слуг и закрепления правил их оказания органами власти разработчики законопроекта пошли по пути упрощения, сконцентрировавшись на оказании населению исключительно услуг в письменной (электронной) форме, что, кстати, никак не вытекает из приведенного выше определения государственных услуг, содержащегося в ст. 2 законопроекта.

Официальный интернет-портал государственных услуг предусматривает широчайший спектр этих услуг, явно выходящий за рамки выдачи справок и разрешений. Также непонятно, каким образом многие услуги из этого перечня будут, согласно положениям законопроекта, осуществляться органами власти исключительно «физическим лицам и организациям по их запросу», — ведь имеются услуги, по своей природе не подразумевающие никаких запросов (например, отопление жилья в зимний период, расчистка снега, озеленение территории и пр.). Законопроект, по сути, снимает с государства ответственность за осуществление большинства важнейших социальных функций, что идет вразрез с конституционными нормами о России как о социальном государстве.

Кроме того, общепринятые дефиниции терминов «услуги» и «функции» свидетельствуют об их более широком содержании, нежели данные термины трактуют разработчики законопроекта. Услуги—это блага, представленные не в форме вещей, а в форме деятельности Функции же государства определяются как основные направления деятельности государства, в которых раскрываются его социальная сущность и назначение в обществе. Для сравнения: государственные (муниципальные) функции определяются в законопроекте как деятельность федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов РФ и местных администраций по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и (или) конкретных действий, регистрации актов, документов, прав, объектов, ведению информационных ресурсов и выдаче информации из них, а также осуществлению проверок. Комментарии, как говорится, излишни.

2. Законопроект предусматривает, что предоставляться государственные (муниципальные) услуги будут специальными многофункциональными центрами, т.е. государственными или муниципальными учреждениями, отвечающими требованиям, установленным рассматриваемым законопроектом и Правительством РФ, и уполномоченными на организацию предоставления государственных (муниципальных) услуг по принципу «одного окна». Не отрицая целесообразности создания такого рода центров, следует отметить, что вопросы организации и финансирования МФЦ разработ-чиками законопроекта не урегулированы, что неизбежно влечет за собой целый ряд негативных последствий.

а) Согласно ч. 2 ст. 18 законопроекта MФЦ впpaве запрашивать и получать необходимую для предоставления государственных (муниципальных) услуг (функций) информацию от органов, осуществляющих государственные (муниципальные) услуги (функции). Более того, согласно ч. 2 ст. 19 законопроекта гарантируете доступ МФЦ к информационным системам органов государственной власти и местного самоуправления, содержащим необходимые для них сведения. В случае реализации этих положений возникнет довольно странная ситуация: некая организация (МФЦ) будет давать прямые указания органам власти и иметь доступ к их информационным ресурсам, содержащим в том числе персональные данные граждан. Как представляется, подобная модель взаимодействия органов власти и организаций совершенно не вписывается в урегулированную Конституцией и законодательством РФ систему властеотношений, а также не согласуется с отдельными положениями Федерального закона 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» и другими действующими законодательными актами. МФЦ не являются органами государственной власти, они не могут подменять собой государственный аппарат.

б) Из текста законопроекта нельзя уяснить, кто может являться учредителем МФЦ (сказано только, что это будут некие «публично-правовые образования») и какую ответственность указанные учредители и сами МФЦ будут нести за свою деятельность. По заявлениям представителей Минэкономики России, учредителями МФЦ станут органы власти, а сами центры будут создаваться в форме государственных или муниципальных учреждений, однако ясности в правовое регулирование указанных вопросов это не вносит, что резко повышает коррупциогенность законопроекта и требует проведения его антикоррупционной экспертизы.

в) Крайне скупо прописаны в законопроекте вопросы финансирования МФЦ. Согласно его ст. 21 финансирование расходов, связанных с деятельностью МФЦ, осуществляется за счет средств бюджета публично-правового образования, являющегося учредителем многофункционального центра в соответствии с законодательством РФ. Показательно при этом, что в финансово-экономическом обосновании к законопроекту прямо указано, что его реализация не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Функции органов власти разных уровней должны будут осуществляться в рамках существующего финансирования и штатной численности, а расходы, связанные с повышением качества государственных (муниципальных) услуг (функций), также будут финансироваться за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на реализацию мероприятий административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» (2002-2010 годы. Подразумевается, что содержать МФЦ должен будет учредитель за счет экономии, которая у него появится в результате передачи части своей работы МФЦ.

Разработчики законопроекта, таким образом, внедряют схему повышения качества услуги без повышения ее стоимости. Однако эта схема не выдерживает критики. Приходится признать, что в законопроекте отсутствует реалистичная оценка затрат на его реализацию. Этот факт констатируется в заключении на законопроект Правового управления Аппарата Государственной Думы, где указывается на необходимость вы­деления средств из бюджетов разных уровней на реализацию положений законопроекта, что подразумевает, в том числе необходимость подготовки заключения Правительства РФ в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которое в настоящее время отсутствует. Однако такое заключение Правового управления не помешало принять законопроект в первом чтении в отличие от многих других законопроектов, в действительности не требовавших финансирования из федерального бюджета, но отклоненных Думой по формальному основанию — отсутствию заключения Правительства.

Наиболее показательным в этой связи является проект федерального закона № 315329-5 «О парла­ментском контроле в Российской Федерации», направленный на создание в стране законодательной основы парламентского контроля. Согласно законо­проекту палаты Федерального Собрания участвуют в процедуре отрешения от должности Президента РФ [ч. 2 ст. 15 законопроекта), которая рассматривается как одна из форм парламентского контроля, осуществ­ляемого палатами Федерального Собрания совмест­но. Законопроект наделяет палаты Федерального Собрания широким спектром контрольных полномочий, в том числе правом приглашать на свои заседания в целях получения информации по вопросам, связанным с угрозой конституционному строю, безопасности страны и иным вопросам, носящим чрезвычайный характер, Президента РФ, Председателя Правительства РФ, его заместителей, руководителей иных федеральных органов власти. Очевидно, что финансовое, материально-техническое и иное обеспечение осуществления списанных форм парламентского контроля вполне мо-чет производиться за счет средств соответствующих бюджетов, выделяемых на обеспечение деятельности палат Федерального Собрания. Однако Правовое управление Аппарата Государственной Думы в своем заключении указало, что поскольку финансирование деятельности палат Федерального Собрания осуществляется за счет средств федерального бюджета, то и реализация его положений повлечет расходы из федерального бюджета. Из этого был сделан вывод о том, что законопроект требует заключения Правительства РФ в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, на каковом основании законопроект может быть снят с рассмотрения.

Если это случится, то это станет воплощением формалистского подхода к законопроекту, выражающегося в снятии его с рассмотрения Государственной Думой по формальному основанию, в то время как дополнительных расходов из федерального бюджета его реа­лизация не требует. С другой стороны, осуществление мер, содержащихся в рассматриваемом проекте федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», предусматривающем организацию и деятельность по всей стране значительного числа технически, программно и информационно оснащенных МФЦ, по мнению федерального законодателя, не требует выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Когнитивные построения законодателя в данном случае не носят рационального характера.

3. По логике государственного строительства, в законопроекте должны содержаться четкие стандарты государственных (муниципальных) услуг (функций). Только в этом случае неправомерные действия чиновников либо сотрудников МФЦ можно будет обжаловать в суде. Однако законопроект, в главе 2 закрепляет только общие принципы и требования к осуществлению государственных (муниципальных) услуг (функций), а также общие требования к административным регламентам и стандартам оказания услуг (глава 3). Сами же стандарты по-прежнему будет разрабатывать орган, оказывающий услугу, что в известной мере дискредитирует идею повышения качества государственных (муниципальных) услуг (функций).

На этом претензии к рассматриваемому законопроекту не заканчиваются. Другой проблемой является нахождение данного законопроекта как бы вне действующей схемы разграничения компетенции. Он составлен без учета многочисленных и уже ставших хроническими проблем разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти, что не позволяет ему стать инструментом их преодоления, а в усло­виях незавершенности процессов разграничения компетенции делает законопроект потенциально неработоспособным. Опишем некоторые наиболее распространенные проблемы такого рода.

1. Нерешенным на федеральном уровне является вопрос обеспечения единообразия мер социальной поддержки т.н. региональных льготников на всей территории страны. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств бюджетов субъектов РФ, решение вопросов социальной поддержки различных льготных категорий граждан Анализ законодательства субъектов РФ показывает, что объем и перечень мер социальной поддержки данных категорий граждан существенно различается в зависимости от региона и его возможностей, что нарушает принцип равенства прав и свобод граждан независимо от места жительства, закрепленный ст. 19 Конституции РФ. Решить эту проблему можно только путем закрепления на феде­ральном уровне единых стандартов и нормативов оказания государственных (муниципальных) услуг, направленных на социальную поддержку указанных категорий льготников. Однако разработчики законопроекта от решения этой актуальнейшей проблемы, по сути, самоустранились.

Согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка с 1 января 2005 г. устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Поэтому размер детского пособия во всех регионах различается, что также является нарушением ст. 19 Конституции РФ. Бюджетная обеспеченность большинства субъектов РФ, особенно высокодотационных, не позволяет установить такой размер пособия, который позволил бы существенно повысить качество жизни ребенка. В связи с этим целесообразно было бы предусмотреть, что порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка должен устанавливаться не на уровне субъектов РФ, а на федеральном уровне, что опять-таки напрямую подводит нас к проблеме стандартизации государственных услуг.

Согласно норме абз. 3 п. 5 Закона РФ от 22 августа 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на первоочередное предоставление бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности. Пунктом 30 ст. 16 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона № 3266-1 был дополнен нормой, согласно которой размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ. При этом законодательство РФ сохранило натуральную форму предоставления педагогическим работникам жилищно-коммуналь­ных льгот, а субъектам РФ не было передано право изменять ее, а также каким-либо образом ограничивать объем данных льгот посредством установления нормативов, что не только возлагает на бюджеты субъектов РФ чрезмерные расходы, поскольку, например, объем потребляемых педагогическими работниками услуг электроснабжения в настоящее время не ограничен, но и ведет к неравномерности социальной защиты сельских учителей в разных регионах.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и ст. 16 Закона РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки тружеников тыла и жертв политических репрессий являются расходными обязательствами субъектов РФ. В процессе реализации региональных полномочий объем предоставляемых гражданам мер социальной поддержки оказывается весьма различным, поскольку финансовые возможности субъектов РФ различны, что также приводит к установлению на территории РФ различного объема мер социальной поддержки труженикам тыла и жертвам политических репрессий.

Часть 5 ст. 23 Основ законодательства РФ ее охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 548Г-было установлено, что государство гарантирует беременным женщинам, кормящим матерям, а также детям в возрасте до 3 лет полноценное питание. Федераль­ным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ реализация данной гарантии возложена на органы власти субъектов РФ без соответствующего финансовое обеспечения за счет средств федерального бюджет: Это вызывает трудности, поскольку в действующем за­конодательстве РФ отсутствует понятие «полноценное питание». Нормотворческая практика регионов складывается исходя из финансовых возможностей субъектов РФ и посему весьма разнообразна, сформировавшийся порядок обеспечения беременных женщин и кормящих матерей полноценным питанием нельзя признать оптимальным. Решение данного вопроса возможно только на федеральном уровне путем установления соответствующих нормативов и их финансового обеспечения.

Отдельные полномочия, отнесенные федеральным законодательством к полномочиям органов власти субъектов РФ, отличаются недостаточной определенностью. К их числу относятся, например, организация транспортного обслуживания населения авто­мобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения (пп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ), содействие развитию детско-юношеского спорта (п. 21 ст. 6 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»). Федеральными законами закреплены лишь указанные полномочия, при этом иные вопросы, включая способы их реализации, нормативы и определение ключевых понятий («межмуниципальное сообщение», «детско-юношеский спорт»), не урегулированы.

И это лишь немногие примеры. Бороться с такого рода компетенционной рассогласованностью можно только путем разработки на федеральном уровне единых социальных стандартов, а также нормативов оказания государственных (муниципальных) услуг населению. Рассматриваемый законопроект эти актуальнейшие задачи практически игнорирует. Его название не соответствует содержанию — на решение реальных проблем он направлен только в очень узкой части. Имеют место и элементы подмены понятий: оказание государственных услуг гражданам подменяется выдачей справок и разрешений. В то же время функции государства не могут ограничиваться выдачей справок, поскольку это будет означать самоустранение го­сударства из социальной сферы, чреватое крупномасштабными общественными потрясениями. Поэтому очевидно, что процессы законодательного урегулирования предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций только стартовали, и рассматриваемый законопроект — это лишь первый шаг в направлении достижения поставленных целей, подлежащий всесто­ронней и концептуальной переработке.

 

Глигич-Золотарева, М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций») / М.В.Глигич-Золотарева //  Конституционное и муниципальное право. – 2010. - №.7. - С. 36 – 40.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров