Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ АМЕЛИН Р. Достоверность отрицательной информации о деятельности государственных органов
АМЕЛИН Р. Достоверность отрицательной информации о деятельности государственных органов
Достоверность отрицательной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

Р. АМЕЛИН, заместитель заведующего кафедрой прикладной информатики механико-математического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г.Чернышевского

 И. КОНОБЕЕВСКАЯ, ассистент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г.Чернышевского.

 

В статье изучаются гарантии права на информацию, закрепленные в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», при размещении такой информации в сети Интернет. Показана недостаточность существующих гарантий, связанная с проблемой поисковой доступности информации: на некачественно разработанном сайте даже при наличии соответствующей информации пользователь может не обнаружить ее. В качестве решения сформулирован и обоснован принцип достоверности отрицательной информации.

С 1 января 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон). Важность этого Закона (ожидаемого целое десятилетие) для реализации конституционного права на информацию трудно переоценить.

Новый Закон подробно регламентирует такой способ доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, как размещение ее в сети Интернет, для чего названные органы согласно ч. 1 ст. 10 соз­дают официальные сайты. Статья 13 (ч. 1) содержит подробный перечень сведений, относящихся к деятельности данных органов, которые подлежат обязательному раз­мещению в сети Интернет. Заслуживает внимания п. 4 перечня, согласно которому любая информация должна быть доведена государственным органом, органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций, если это предусмотрено федеральными законами, законами субъектов РФ (в качестве примера приводится информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них).

Глава 4 Закона устанавливает ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного само­управления. Согласно ч. 2 ст. 23 подлежат возмещению убытки, причиненные поль­зователю информацией в результате неправомерного отказа в доступе к ней, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации. Опираясь на положения ст. 23, пользователь информацией может защищать свои права, требуя своевременного размещения в сети Интернет достоверных сведений, перечисленных в ст. 13 (и утвержденных в соответствии со ст. 14), и возмещения убытков, причиненных ему вследствие использования ложных сведений или отсутствия нужной информации.

Однако не всегда пользователю легко установить факт нарушения его информа­ционных прав. Если на официальном сайте государственного органа, органа местно­го самоуправления не указаны порядок и время приема граждан (п. 9 ч. 1 ст. 13 За­кона), налицо нарушение права на доступ к информации в форме бездействия компетентного органа. Отсутствие же сведений о возникших чрезвычайных ситуациях говорит как о том, что таких ситуаций не возникло, так и о том, что соответствующая информация не размещена. И если впоследствии, руководствуясь естественным рассуждением, что отсутствие информации о факте (с учетом обязательности ее размещения) означает, что нет и самого факта, пользователь примет решение, в результате которого понесет ущерб, ему придется доказать, что в момент обращения к сайту такой информации на нем не было. Но в наиболее двусмысленном положении пользователь оказывается, когда соответствующая информация размещена на сайте, но он самостоятельно ее не обнаружил.

Проиллюстрируем ситуацию примером.

В ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N2 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» закреплены принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, среди которых важное значение имеет открытость и доступность информации

(п. 3).

Комментаторы данной нормы в основном обращают внимание на важность соблюдения открытости и доступности правовых актов, которое проверяется при осуществлении контроля (надзора).

Между тем данный принцип, основанный на ст. 15 Конституции РФ, в настоящее время прочно закреплен в правовом поле Российской Федерации; на наш взгляд, действительно существенной новеллой законодательства является принцип открытости информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Этот принцип реализуется в ч. 5 ст. 9 Закона № 294-ФЗ: утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом. Часть 4 ст. 9 устанавливает обязательный перечень сведений, которые должны указываться в ежегодных планах проведения плановых проверок: наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам; цель и основание, дата и сроки проведения каждой плановой проверки; наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. Кроме того, Генеральная прокуратура РФ размещает ежегодный сводный план проведения плановых проверок на своем официальном сайте в срок до 31 декабря текущего календарного года (ч. 7 ст. 9). Приведенные нормы реализуют политику защиты субъектов малого и среднего бизнеса, провозглашенную Указом Президента РФ от 15 мая 2008 года № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», направлены на снижение административного прессинга и улучшение предпринимательского климата.

Однако рано говорить о последовательной реализации приведенных норм на практике.

Так, в прессе описан случай, когда предприниматель получил из районного подразделения Росреестра уведомление о том, что возглавляемый им кооператив будет планово проверен на предмет исполнения земельного законодательства. Предприниматель обратился к сводному плану проверок, размещенному на сайте прокуратуры Алтайского края, где данные о его кооперативе отсутствовали. В прокуратуре района заверили, что план Росреестра был согласован и все данные переданы в прокуратуру края. В краевой прокуратуре пояснили, что Росреестр и ряд других федеральных ведомств в части согласования проверок не входят в компетенцию регионального надзорного органа, поэтому данные должны направляться в Управление Генеральной прокуратуры РФ по федеральному округу. Поскольку сайта у этой структуры нет, сведения полагается размещать на Интернет-ресурсе Генеральной прокуратуры РФ. Но и там сведения о проверке кооператива отсутствовали. Информации не было и на официальном сайте краевого управления Росреестра. Проанализировав федеральный сайт Росреестра, журналист заключил, что, несмотря на наличие соответствующего раздела информации о любых проверках на этом сайте нет.

В данном случае показательно то, что, руководствуясь законодательством о доступе к информации, предприниматель (пользователь) строил свое поведение, руководствуясь отсутствием информации о проверках в своем кооперативе, в частности «уведомил Росреестр, что никуда являться и ничего предоставлять он не намерен».

Если описанная ситуация, на наш взгляд, имеет решение в рамках действующих правовых норм (право пользователя на доступ к информации действительно было нарушено бездействием органов прокуратуры и Росреестра), то все далеко не однозначно, когда информация на сайте фактически размещена, но не обнаруживается стандартными поисковыми средствами.

Так, на сайте Росреестра имеется страница «План проверок юридических лиц» в разде­ле «Кадастровый учет», содержащая план проверок соблюдения земельного законодательства юридическими лицами в 2010 году. На этой странице размещено соответствующее приложение к приказу Росреестра от 8 февраля 2010 года

 № П/42, включающее четыре юридических лица. Более того, на сайтах территориальных органов Роснедвижимости (которые в настоящее время являются территориальными органами Роскадастра) среди иных нормативных актов можно найти планы проверок соблюдения земельного законодательства в разделе «Документы и бланки ->- Документы ->- Документы управления». Однако если на любом из этих сайтов ввести в строку поиска фамилию индивидуального предпринимателя или название юридического лица, реально присутствующего в плане проверок (при этом по умолчанию в поле области поиска установлено значение «везде»), поисковая система выдает ответ: «искомая комбинация слов нигде не встречается».

Обобщая рассмотренную ситуацию, сформулируем проблему поисковой доступ­ности информации. Она состоит в том, что даже при наличии на сайте определен­ных сведений и документов пользователь информацией не всегда может их обнаружить. Навигационная структура сайта иногда не позволяет понять назначение каждого раздела (так, не очевидно, что планы проверок соблюдения земельного законодательства следует искать именно в разделе «Документы и бланки -> Документы -> Документы управления»). Причем поисковая система сайта может ограничиваться лишь некоторыми категориями страниц, более того, использовать при поиске малое количество критериев (например, по словам в заголовке), непрозрачных для пользователя.

Между тем пользователь не обязан по косвенным признакам разыскивать на официальном сайте, разбираясь в его навигационной структуре, нужный документ. В ч. 4 ст. 10 рассматриваемого Закона, в ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 22 де­кабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», а также в ч. 7 ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предусмотрено принятие уполномоченными органами подзаконных нормативных актов, устанавливающих требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами. Для официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти такие требования устанавливаются Министерством экономического развития РФ (Минэкономразвития России) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 июня 2009 года № 514 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития Рос­сийской Федерации», а для официальных сайтов иных органов исполнительной и законодательной власти — самими этими органами. Соответствующие требования утверждены приказом Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 года № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти». В их числе значится возможность поиска всей текстовой информации, размещенной на официальном сайте, включая поиск документа среди всех документов, опубликованных на сайте, по его реквизитам, содержанию документа, а также по фрагментам текста, содержащегося в документе (данная информация должна быть также доступна способом автоматизированного сбора данных в сети Интернет, в том числе с помощью глобальных поисковых систем).

Таким образом, сообщение поисковой системы сайта об отрицательном результа­те поиска с учетом положений Закона и названных Требований служит прямым и официальным указанием на то, что таких сведений на сайте нет. Однако законодательство не предоставляет механизма защиты нарушенных прав. Действительно, у пользователя нет оснований заявить, что соответствующие органы отказали в предоставлении информации, а есть лишь повод говорить о несоблюдении требований к программным средствам пользования официальными сайтами (на сайты органов субъектов РФ и органов местного самоуправления данные требования вообще не распространяются).

На наш взгляд, говорить о реальном обеспечении доступа к информации спра­ведливо только тогда, когда, получив от поисковой системы (или обратившись к карте сайта) отрицательный ответ, пользователь информацией будет иметь возможность ссылаться на него как на юридический факт, то есть обстоятельство, вызывающее в соответствии с действием юридических норм возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Другими словами, закон должен предоставлять пользователю гарантию достоверности отрицательной информации. Этот принцип нуждается в закреплении на уровне федерального законодательства.

С. Шевердяев утверждает: «учитывая большие возможности для злоупотреблений и манипуляций, в законе целесообразно было бы установить хотя бы общие принципы в отношении требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами».

По нашему мнению, ввиду узкой специфики данных требований урегулирование их на подзаконном уровне вполне закономерно, но при этом необходимо установить ряд общих условий, которые распространялись бы на все без исключения офици­альные сайты, включая сайты судебных органов и сайты, содержащие информацию о размещении заказов. Анализ нормативных правовых актов, принятых по рассматриваемому вопросу органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, показывает, что зачастую в них определен минимальный набор таких условий. И если в отношении функциональных возможностей сайта это оправданно (разумно предполагать, что федеральные органы исполнительной власти должны разрабатывать более качественные и технически сложные сайты), то, что касается структуры сайта, наглядности представления информации и удобства пользования, выполнение данных требований, на наш взгляд, обязательно с точки зрения обеспечения доступа.

Именно понятность и удобство пользования сайтом — инструмент, позволяющий устранить наиболее существенную, с точки зрения Е. Лисицыной, угрозу переходного периода к информационному обществу: «разделение людей на имеющих информацию, умеющих обращаться с информационными технологиями и не обладающих такими навыками»). Это вполне выполнимо. Между тем именно данная группа условий не закреплена практически ни в одном нормативном правовом акте, регулирующем требования к средствам пользования официальными сайтами органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Считаем, что для обеспечения принципа поисковой доступности информации на уровне федерального закона должны быть установлены как минимум условия, направленные на обеспечение удобства пользования (включая требования к структуре сайта и к работе поискового механизма на сайте). Это позволит закрепить на уровне федерального закона и второе важное положение — гарантию достоверности отрицательной информации (то есть сообщения поиско­вого механизма сайта об отсутствии на нем соответствующих сведений), включая ответственность государственных органов за неточность этого сообщения.

Данное условие легко реализуется технически: пользователь должен иметь воз­можность получить электронный документ, содержащий строку поискового запро­са, дату обращения к сайту, ответ системы на запрос и Текущую версию руководства по пользованию поисковым механизмом. Этот документ способен автоматически генерироваться по запросу пользователя, удостоверяться электронной цифровой подписью и иметь, таким образом, доказательственное значение.

 

АМЕЛИН, Р. Достоверность отрицательной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления / Р. АМЕЛИН, И. КОНОБЕЕВСКАЯ  // Хозяйство и право. – 2010. - № 8. – С. 95 – 99.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров