Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Васильев В.И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выбор
Васильев В.И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выбор

Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах

В.И. Васильев, А.Е. Помазанский

Вопрос о виде избирательной системы, применяемой на выборах в конкретном муниципальном образовании, остается до сих пор дис­куссионным, сопровождаемым спорадическими попытками ввести в практику выборов представительных органов муниципальных обра­зований всех типов если не пропор­циональную, то, по крайней мере, смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную систему.

 

Вряд ли стоит сомневаться в том, что намерения перевести выборы представительных органов местного самоуправления на избирательные системы, по которым формиру­ются федеральные и региональные законодательные органы, направлены на укрепление единства государ­ственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления. Однако это слабо согласуется с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, предпо­лагающим и организационную самостоятельность муниципалитетов.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конститу­ции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а согласно п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального за­кона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) порядок формирования представительных органов муниципальных образований определяется уставами муни­ципального образования.

Тем не менее, Президентом РФ на одном из заседаний Государст­венного совета поставлена задача развития политической конкуренции на муниципальном уровне. Однако местное самоуправление вряд ли можно считать политической ор­ганизацией: оно не занимается политической деятельностью. Как и местное самоуправление в подавляющем большинстве зарубежных стран, оно ведает местными хозяйственными и коммунальными делами, обеспечивает социальную поддержку определенных слоев населения (во Франции, например, законом прямо запрещалось муниципалитетам принимать какие-либо политические декларации или заявления). Это, конечно, не означает, что нужно отстранять политические партии от муниципалитетов, но логичнее все­го, с нашей точки зрения, было бы участие этих партий в соревновании кандидатов на выборах в мажоритарных округах, особенно в муни­ципальных образованиях с небольшим числом избирателей.

В принципиальном плане муниципальным выборам больше подхо­дит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропор­циональная система выборов подходит больше для крупных муни­ципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо, но и здесь списки кандидатов в депутаты необязательно должны составляться только политическими партиями.

В небольших по численности населения муниципальных образова­ниях с малым числом избирателей и депутатов практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками. Широко известен случай проведения выборов в представительный орган сельского поселения Хомутинино (Увельский район Челябинской области), насчитывающий 10 депутатов, по пропорциональной избирательной системе. Это была явная пародия на выборы, когда 1262 избирателя голосовали за закрытые списки партии «Единая Россия», КПРФ и ЛДПР, составленные под диктовку местного «хозяина» — директора санатория, от воли которого зависело получение работы многими избирателями. Только в местную ячейку партии «Единая Россия» за один день было набрано 260 человек — пятая часть взрослого населения села. В депутаты прошли все «нужные» люди и не прошел ни один из «оппозиционеров» — кри­тиков директора санатория.

В отличие от федеральных и региональных выборов на муниципальных выборах согласно подп. 25 ст. 2 Фе­дерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее—Закон о гарантиях избирательных прав) избирательными объединениями выступают не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают возможность их участия в выборах. Именно эти общественные объединения должны играть все большую роль на муниципальных выборах, включая в разумных пределах и политическую составляющую местного самоуправления. Однако в соответствии с новой редакцией подп. 25 п. 2 указанного Федерального закона, ут­вержденной Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ, они могут участвовать в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований только в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах. Выдвигать свои списки кандидатов при пропорциональной системе и соревноваться с политическими партиями они не вправе. Таким образом, продви­жение на муниципальный уровень пропорциональной системы фактически «выдавливает» общественников из избирательного процесса. Это отнюдь не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она больше всего нужна и где она наибольшим образом адекватна природе местного самоуправления.

Кроме того, следует учитывать положение п.3  ст. 32 Закона о гарантиях избирательных прав о том, что, если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования, все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика показывает, что это за­конодательное положение фактиче­ски остается на бумаге. Причина тому не только его декларативность, но и нежелание региональных органов ее преодолевать. Данное положение содержится в небольшом числе законов субъектов РФ. Например, в Зако­не Карачаево-Черкесской Республики от 3 июля 2006 г. № 44-РЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Карачае­во-Черкесской Республике» установлено, что в случае, если уставом городского округа или муниципального района будет предусмотрено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по пропорциональной системе, избирательные объединения вправе выдвинуть в составе списков кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данного избирательного объединения, причем указанные граждане могут составлять не более 50% от числа кандидатов, включенных в список кандидатов.

Но и в этом единственном случае вряд ли можно рассматривать попадание в список кандидатов как гарантированную возможность. Речь идет о праве избирательного объединения решить этот вопрос так, как оно считает нужным. Между тем реализация в соответствующих формах указанной нормы Федерального закона позволила бы на муниципальном уровне сочетать решение, как общих задач данного муниципального образования, так и более конкретных, приближенных к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. Но для этого надо, чтобы в указанном Федеральном законе, шла речь не о расплывчатом «праве» избирательного объединения включать или не включать в списки кандидатов граждан, не состоящих в рядах данного объ­единения, а об обязанности делать это, либо нужно оставлять за независимыми кандидатами квоту депутатских мест, за которые они могли бы бороться в качестве «самовыдвиженцев».

Не стоит забывать при этом о ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям, а право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к основным правам и свободам человека и гражданина.

Проблемы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах почти однозначно связаны с проблемами использования смешанной избирательной системы, в которой сочетаются элементы пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. 17 октября 2008 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Федеральный закон «О внесении из­менений в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон от 6 ок­тября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы О. В. Шейным, А. М. Бабаковым и С. П. Горячевой. Принятым в первом чтении Законом, указанные федеральные законы дополнялись положением, в соответствии с которым не менее 50% депутатов представительных органов муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.

21 октября 2008 г. в Государственную Думу поступил несколько запоздалый официальный отзыв на за­конопроект, уже принятый в первом чтении в качестве закона, от Правительства РФ, в котором этот законопроект критиковался и не поддерживался Правительством РФ. В нем отмечалось, что не все политические партии имеют региональные и местные отделения. Кроме того, указывалось, что принятие законопроекта приведет к возникнове­нию ряда внутренних противоречий между нормами Федерального закона № 131-Ф3. Так, в данном Законе предусмотрена возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления (п. 5 ч. 1 ст. 17, ч. 1,2 и 7 ст. 24, ч. 1 ст. 39, п. 8 ч. 10 ст. 40), которая может быть реализована исключительно при применении мажоритарной избира­тельной системы. Институт отзы­ва депутата, члена выборного органа местного самоуправления не может быть использован в отношении депутатов, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам. Частью 4 ст. 35 Федераль­ного закона № 131-Ф3 установлено, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, что не согласуется с предлагаемым в законопроекте избранием данного органа исключительно на основании выборов с использованием смешанной избирательной системы. Принятие предлагаемых изменений приведет к необходимости отказа от одного из способов формирования представительного органа муниц­пального района.

Кроме того, введение смешанной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований потребует пересмотра ч. 6—8 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, в частности в отношении повышения ми­нимальной численности депутатов представительных органов в целях соблюдения принципа пропорциональности при распределении депутатских мандатов.

С этими замечаниями нельзя было не согласиться. Хотя критикуе­мый законопроект уже стал законом, принятым в первом чтении, дальнейшая его судьба туманна: он отложен до лучших времен и вполне оправданно будет его отклонение в принципе.

Пожалуй, самый существенный недостаток законопроекта заклю­чался в том, что он предлагал применять смешанную избирательную систему к выборам представительных органов всех районных муниципальных образований и городских округов, не учитывая чрезвычайного разнообразия этих муниципальных образований и по численности населения, и, соответственно, по численности избирателей, и по территориальным размерам, и по многим другим основаниям.

Здесь надо иметь в виду, что еще до того, как в Государственной Думе приняли в первом чтении указанный Закон, в Федеральный закон № 131-Ф3 были внесены поправки Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3, предусматривающие возможность применения пропорциональной и смешанной избирательных систем при выборах представительных органов местного самоуправления. Но при этом упор был сделан на необходимость учета особенностей каждого муниципального образования при введении той или иной избирательной системы. В ч. 3 измененной ст. 23 Федераль­ного закона № 131-Ф3 говорится, что в соответствии с установленными законами субъектов РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определя­ется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Данными поправками указанные выше противоречия некоторых статей Федерального закона № 131-Ф3 не были преодолены. Например, вопрос о том, как быть с правом отзыва де­путата, если применяется пропорциональная или смешанная избирательные системы, не решен. Однако субъектам РФ ничего не оставалось делать, как следовать новациям Федерального закона № 131-Ф3.

К 1 июня 2010 г. большинство субъектов Российской Федерации внесло изменения в свои законы о муниципальных выборах в соответствии с новыми нормами Федерального закона № 131-ФЗ о применении на выборах различных видов избирательных систем. Однако приверженность традиционной мажоритарной системе сохранилась в 18 субъ­ектах РФ. В их законах определено, что на муниципальных выборах применяется только эта система.

Поскольку по смыслу Федерально­го закона № 131-Ф3 законами субъ­ектов РФ муниципальным образованиям должен быть определен перечень возможных видов (а не одного вида) избирательных систем числом не менее двух, некоторые субъекты РФ (Магаданская и Орловская области) называют в качестве раз­личных систем мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства, хотя обе они являются разновидностью одной и той же избирательной системы.

Можно констатировать, что у части субъектов РФ наблюдается тен­денция сопротивления прямым установлениям Федерального зако­на № 131-ФЗ в целях сохранения на муниципальных выборах мажо­ритарной избирательной системы как наиболее приемлемой и подхо­дящей при формировании предста­вительных органов муниципалитетов всех видов. В то же время большинство субъектов РФ приняли законы, которыми устанавливается, что, кроме мажоритарной (абсолютного и относительного большинства), на муниципальных выборах может применяться пропорциональная (с открытыми и закрытыми списками кандидатов) и смешанная — мажоритарно-пропорциональная (с раз­личной долей кандидатов, баллотирующихся по спискам избирательных объединений) избирательные системы. Причем более чем в 2/3 субъектов РФ (исключая те, где оставлена мажоритарная систе­ма) возможно применение всех трех избирательных систем: мажоритар­ной, пропорциональной и смешанной, а примерно в 1/3 — двух изби­рательных систем: мажоритарной и смешанной.

В Федеральном законе № 131-Ф3 указывается, что законом субъек­та РФ могут быть определены условия применения видов избира­тельных систем в муниципальных образованиях, перечень которых является открытым. При этом он включает главные условия, к кото­рым относятся численность избирателей в муниципальном образо­вании и вид муниципального обра­зования.

Анализ региональных законов субъектов РФ о муниципальных вы­борах показывает, что пределы усмотрения субъектов РФ при опре­делении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительно­го большинства или — реже — смешанная система (иногда и пропор­циональная); в городских округах и муниципальных районах — сме­шанная и пропорциональная. В ряде случаев смешанная или пропор­циональная избирательные системы устанавливаются только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей — свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. че­ловек (Белгородская область). В от­дельных законах для городских округов устанавливается только сме­шанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тыс. человек (Тульская область).

В некоторых законах субъек­тов РФ о муниципальных выборах указывается, что в муниципальных образованиях (безотносительно к их виду) с числом избирателей не менее 100 тыс. человек применяется смешанная избирательная система, а в остальных муниципальных образованиях — мажоритарная избирательная система. Такой способ призван учесть особенности условий в различных муниципальных образованиях.

Поскольку в Федеральном законе № 131-Ф3 установлено, что при­менение той или иной избирательной системы в конкретном муниципальном образовании определяется уставом этого муниципального образования, вряд ли оправдано в законе субъекта РФ точное указание муниципалитета, в котором должна использоваться данная избирательная система. Тем не менее в первоначальной редакции законов некоторых субъектов РФ, регулирующих применение избирательных систем на муниципальных выборах, прямо указывались муниципальные обра­зования, где должна использоваться данная избирательная система. Например, в Законе Нижегородской области о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований говорилось, что в городах областного значения (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас) не менее 1/3, но не более 1/2 от установленного числа депутатов представительного органа муни­ципального образования избирается по единому муниципальному округу. В новой редакции Закона этого субъекта РФ такой детализации нет. Единственным из действующих законов субъектов РФ, где сохранилось указание конкретного муниципального образования, на выборах представительного органа которого действует определенная избирательная система, является Закон Ставропольского края. В нем прямо записано, что уставом муници­пального образования, являющегося административным центром субъекта РФ, устанавливается, что при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования применяется пропорциональная избирательная система.

Субъекты РФ нередко определяют в своих законах численность де­путатов, избираемых по спискам и по мажоритарным округам при сме­шанной избирательной системе, вид округов (одномандатные или многомандатные) при мажоритарной системе, определяют, какая должна применяться избирательная система, если она не указана в уставе муниципального образования, и некоторые другие условия применения видов избирательных систем.

Наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей является определение региональным законом в общей форме всех разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте РФ, с предоставлением самим муниципальным образованиям возможно­сти выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе (например, так сделано в Законе о муниципальных выборах в Республике Бурятия).

Следует заметить, что в числе объективных, существенных условий применения пропорциональной или смешанной избирательных сис­тем могло бы определяться наличие или отсутствие на местах подразделений политических партий или других избирательных объединений. Однако такого условия нет ни в одном законе субъекта РФ о муниципальных выборах.

И Федеральный закон № 131-Ф3, и многие законы субъектов РФ о муниципальных выборах, касаясь вопроса об избирательных системах, используют формулировки «могут применяться», «могут проводиться по таким-то избирательным системам». Такая осторожность объясняется коллизионностью некоторых норм избирательного законодатель­ства. Трудности возникают, в частно­сти, в связи с тем, что п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 предусматривает, что в представительном органе муниципального района число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от общей численности депутатов представительного органа района. В то же время п. 4 ст. 18 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает, что одномандатные или многомандатные округа должны образовываться с соблюдением примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с до­пустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местно­стях — не более чем на 30%.

Если при выборах представительного органа муниципального района применяется мажоритарная система, нередки ситуации, когда число депутатов, избираемых от одного поселения при соблюдении принципа равенства избирательных ок­ругов, предусмотренного Законом о гарантиях избирательных прав, превышает 2/5 от общего числа депутатов представительного органа муниципального района. Таким образом, нарушаются требования Фе­дерального закона № 131-Ф3.

Эта коллизия разрешается нередко в пользу одного закона при на­рушении другого. В некоторых же субъектах РФ нашли выход из по­ложения. Хотя здесь представительные органы муниципальных районов избираются по мажоритарной системе, на выборах некоторых из них применяются смешанная или пропорциональная избирательные системы. Оговорки, которые при этом делаются в законах субъектов РФ (Краснодарский край, Новосибирская, Воронежская, Архангельская области), таковы: если в муници­пальных районах, в которых при применении мажоритарной систе­мы число депутатов, избираемых от одного поселения, может превысить 2/5 установленной численности представительного органа муниципального района, применяются пропорциональная или смешанная системы. Таким образом, введение пропорциональной или смешанной избирательных систем служит способом преодоления противоречий двух федеральных законов, но отнюдь не связано с объективной необходимостью применять их в данном муниципальном районе.

Если для установления избирательных систем в сложившихся му­ниципальных образованиях суще­ствуют достаточно подробные за­конодательные установления (хотя не всегда достаточно последовательные), то порядок определения избирательных систем на выборах представительных органов во вновь обра­зуемых муниципальных территориях определен не по всем параметрам. Не всегда однозначно трактуется и сам термин «вновь созданные му­ниципальные образования».

При подготовке Федерального закона № 131-Ф3 уже существовали возникшие ранее муниципальные образования со статусом, определенным для них Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И хотя статус этих муниципальных образований существенно изменился, вряд ли можно считать их вновь созданными. Скорее, их можно определить как обновленные муниципальные образования (по составу и характеристике действующих на их территориях органов местного самоуправления и по другим свойствам). Что касается вновь созданных в это время муниципальных образований, то ими были многие поселенческие, главным образом сельские, муниципальные образования.

После того как Федеральный за­кон № 131-Ф3 вступил в силу, ко вновь образованным муниципальным образованиям следует отно­сить те, которые появились или могут появиться в соответствии с условиями, определенными в этом Федеральном законе. На основании ч. 8 ст. 13 Федерального закона № 131-Ф3 создание вновь образованных муниципальных единиц является следствием преобразования муниципальных образований в случаях объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений, а также разделения муниципального района. Кроме этого, создание вновь образованных поселений в соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-Ф3 осуществляется в населенных пунктах, расположенных на межселенных территориях.

Объективная специфика и особенности правового положения вновь образованного муниципального образования состоят в том, что на момент его создания в нем отсутствуют органы местного самоуправления. Их предстоит сформировать, причем для того, чтобы определиться, какова должна быть их структура, согласно ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-Ф3 необходимо проведение местного референдума (в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — схода граждан). При отсутствии предусмотренной Федеральным законом № 131-Ф3 инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3 численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, которые не могут быть менее двух лет, а также порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов (путем прямых выборов или путем представительства от поселений), дата выборов вновь образованных муниципальных образований, устанавливаются законом субъекта РФ. Данная статья имелась еще в первоначальной редакции Закона и не изменилась после внесения в Федераль­ный закон № 131-Ф3 Федеральным за­коном от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 поправок, установивших возможность разнообразия избирательных систем на муниципальных выборах. Этот очевидный пробел в ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3 можно было бы восполнить, опираясь на принцип орга­низационной самостоятельности местного самоуправления, путем реше­ния вопроса об избирательной системе на местном референдуме, где определяется структура органа местного самоуправления вновь созданного муниципального образования. Однако этого сделано не было, и практика пошла другим путем.

В ряде случаев субъекты РФ в содержание своих законов, о которых говорится в п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3, добавили положение о виде избирательной системы для ее применения на выборах представительного органа вновь соз­данного муниципального образования. Данный порядок применяется в республиках Саха (Якутия) и Тыва. При этом в законе содержится оговорка, что, если соответствующим законом указанные положения не определены, представительный орган муниципального образования первого созыва избирается по смешанной избирательной системе с закрытыми списками кандидатов.

В других субъектах РФ нормы, устанавливающие вид избирательной системы, применяемой на выборах депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях, прямо отражены в законах о муниципальных выборах субъектов РФ. Как правило, выборы в указанные органы местного самоуправления проводятся по мажоритарной избирательной системе. Данный подход используется, например, в республиках Адыгея и Дагестан, Оренбургской, Самарской, Ульянов­ской и Кемеровской областях

По Закону Ивановской области от 26 ноября 2009 г. № 130-03 «О муниципальных выборах» выбор применяемой избирательной системы зависит от типа муниципального образования. Этим Законом выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного поселения проводятся по мажо­ритарной избирательной системе относительного большинства. Выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального района и городско­го округа проводятся по смешанной избирательной системе.

Никаких объективных обстоятельств для установления особого порядка выборов представительных органов вновь образованных муниципальных образований в принципе не существует. Демократичнее было бы, если бы представительный орган такого муниципального образования согласно воле избирателей, выраженной на местном референдуме, избирался по той системе, которая больше подходит данному муниципальному образованию.

Суммируя изложенное, можно сделать несколько общих выводов.

1. Законы ряда субъектов РФ рас­ходятся с федеральным законода­тельством. Данными законами на муниципальных выборах предусматривается применение традиционной мажоритарной системы (с различными модификациями), хотя Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает необходимость установления законами субъектов РФ нескольких избирательных систем (включая пропорциональную и смешанную), из которых конкретные муниципалитеты выбирают наиболее подходящую к их условиям. При данных обстоятельствах требуются дополнительные усилия федеральных контрольных и надзорных органов для приведения законов субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом № 131-Ф3. Однако это был бы односторонний, в известном смысле формальный подход, не учитывающий внутренних противоречий самого Федерального закона № 131-Ф3.

2.Сохраняя мажоритарную систему выборов, субъекты РФ обес­печивают возможность реализации отзыва депутатов, который практически неприменим при смешанной и пропорциональной избирательных системах. Институт отзыва депутатов закреплен в Федеральном законе № 131-Ф3 и соответствует демократической природе местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к населению и зависимой в своих действиях от воли избирателей. В связи с этим необходимо определиться в приоритетности либо института отзыва, либо про­порциональной и смешанной избирательных систем и соответствующим образом изменить Федеральный закон № 131-Ф3. Длительное сущест­вование противоречивых норм Федерального закона № 131-Ф3 дискредитирует этот акт, затрудняя применение его норм органами местного самоуправления.

Существует мнение, что отзыв депутатов представительного органа местного самоуправления очень трудно применить из-за сложно­стей его процедуры. Действительно, на практике отзывы депутатов чрезвычайно редки, поэтому следу­ет подумать над упрощением процедуры отзыва. Нельзя столь долго оставлять этот институт в качестве демократической декорации и при этом печалиться о том, что население не участвует в осуществлении местного самоуправления.

3.Требует внимания законодателя противоречие некоторых норм федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Речь идет о принципе равенства представительства избирателей, закрепленном в избирательном фе­деральном законе, и о правиле, ус­тановленном федеральным законом о местном самоуправлении, согласно которому число депутатов, избирае­мых в представительный орган муниципального района от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Противоречивость норм двух указанных законов появилась, как только вступили в силу соответствующие нормы Федерального за­кона № 131-Ф3. С тех пор прошло уже несколько лет, а спор о том, какой закон «главнее» и какой надо исправлять, продолжается. В результате сложилась неодинаковая практика правоприменения. Причем по рекомендации ЦИК РФ, несогласной с правильностью и обоснованностью нормы Федерального закона № 131-Ф3, некоторые субъекты РФ установили смешанную избирательную систему на выборах представительных органов муниципальных районов. Получается, что в этих субъектах РФ проблема решена. Но другие субъекты Федерации этого не сделали, и там по воле местных властей применяются либо нормы избирательного закона, либо нормы закона о местном самоуправлении.

Представляется, что законодателю пора вмешаться в этот спор и ликвидировать противоречие двух важных федеральных законов.

4.Признавая важность присутствия партий на муниципальных выбо­рах для последовательного решения проблемы политической структуризации общества и усиления единства государственного руководства, не следует забывать о конституционном принципе самостоятельности местного самоуправления, укрепления его «горизонтальных» отношений с населением. В связи с этим следует признать предпочтительным выдвижение партийных кандидатов в одномандатных округах и борьбу партий за своих кандидатов в этих округах наряду с кандидатами, выдвинутыми непартийными общественными организациями, отстаивающими интересы конкрет­ных муниципальных образований, и независимыми кандидатами-самовыдвиженцами.

5.Необходимо установление федеральным и региональным зако­нодательством реальных организационных гарантий для осуществления права граждан РФ быть избранными депутатами в условиях, когда законом субъекта РФ предусматривается, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым списком.

 

Васильев, В.И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах / В. И. Васильев, Л. Е. Помазанский // Журнал российского права. – 2010. - № 8. – С. 16 – 26.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров