Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Щепачёв В.А. Стабильное законодательство - гарант устойчивого развития муниципальных образований
Щепачёв В.А. Стабильное законодательство - гарант устойчивого развития муниципальных образований

Стабильное законодательство - гарант устойчивого развития муниципальных образований

В.А. Щепачёв

В предлагаемой статье рассмотрены некоторые итоги реформы местного самоуправле­ния. Отмечено, что, хотя реформа завершена, предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» продолжают поступать, причем подчас спорные, противоречивые и значительно отступающие от начальной концепции. В качестве примера приведена инициатива Ле­нинградской области об оптимизации структуры органов местного самоуправления путем возложе­ния на местную администрацию района полномочий по решению вопросов местного значения го­родского поселения - административного центра района.

В статье делается вывод, что необходимо уже сегодня вместо выискивания проблем, споров и метаний просто организовывать местное самоуправление, применяя те правовые нормы, которые уже есть, поскольку сложившаяся практика правоприменения, стабильное законодательство, понят­ные правила являются залогом устойчивого развития муниципальных образований, гарантом полно­ты достигаемого правового результата.

Отмечая в целом положительный характер основных итогов и нововведений реформы местного самоуправления, было бы справедливым отметить противоречи­вость и непоследовательность отдельных направлений данной реформы.

При этом нельзя назвать причиной отдельных неудач реформирования спешку в принятии решений или непродуманность начальной концепции, наоборот и времени с момента вступления в силу Конституции Российской Федерации до принятия базового закона о местном самоуправлении от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ было достаточно, и новационный «переходный период», в который нормы Федерального за­кона № 131-ФЗ действовали, не вступив в силу, позволил максимально учесть складывающуюся практику реализации местного самоуправления в Российской Федерации.

Изменения в Федеральный закон №131-Ф3 инициировались и сверху и с мест, принимались и быстро, и «пробивались» через Государственную Думу множеством законодательных инициатив- попыток.

Достаточно сравнить, например, такое нововведение, как «удаление глав», прошедшее за шесть месяцев путь от озвучивания концепции до подписания Президентом РФ с правилом о непроведении публичных слушаний по безальтернативным изменениям уставов муниципальных образований, которому было посвящено множество законопроектов, в течение 2006- 2007 годов внесенных в Государственную Думу Законодательной Думой Хабаровского края, Мурманской областной Думой, Самарской Губернской Думой, Курганской областной Думой, Законодательным Собранием Оренбургской области, Саратовской областной Думой, Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай и другими субъектами законодательной инициативы, пока это правило все же не было закреплено в Федеральном законе от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ, субъектом правотворческой инициативы по которому стала группа депутатов Государственной Думы.

В итоге с момента принятия Феде­рального закона № 131-ФЗ правоприменение строилось с учетом более чем сорока редакций Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Побочных негативных эффектов от такого правоприменения было более чем достаточно. Из-за частого изменения федерального законодательства субъекты Российской Федерации практиче­ски на каждой сессии регионального правотворческого органа вынуждены принимать законы «Об изменениях и дополнениях» с целью приведения регионального законодательства в соответствие федеральному. В свою очередь и муниципалитеты вынуждены «успевать» приводить в соответствие с федеральным и региональным законодательством муниципальные правовые акты. Сложившаяся правотворческая динамика, характеризуется также неравномерностью, что дает большой простор для деятельности

Прокуратуры, чему свидетельство значительное количество актов прокурорского реагирования в отношении тех правотворческих органов, кто «отстает» в приведении своих нормативных актов в соответствие меняющемуся законодательству.

В результате мы имеем громоздкую, фрагментарную, противоречивую, про­бельную, запутанную правовую систему в сфере местного самоуправления, которую не только сложно применять, но и, подчас, невозможно успеть изучить.

Законодательные предложения регионов можно разделить по нескольким направлениям:

1) разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

2) расширение или сужение объема вопросов, решаемых органами местного самоуправления;

3) совершенствование механизмов финансового обеспечения муниципалитетов;

4) изменение баланса «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях органов местного самоуправления между собой;

5) уточнение процедур участия населения в осуществлении местного само­управления;

6) изменение способов формирования и оптимизация структуры органов местного самоуправления.

По каждому из этих направлений вносились самые разные законодательные предложения как в рамках единой концепции реформы местного самоуправления, так и существенно от нее отличающиеся. Также и среди состоявшихся изменений Федерального закона № 131-Ф3 можно отметить как «шаги вперед» так и отступления назад.

В любой реформе самым важным является момент достижения ее изначальной цели. Сегодня можно констатировать завершение реформы местного самоуправ­ления, однако предложения о внесении изменений в базовый закон о местном самоуправления продолжают поступать, подчас спорные, противоречивые и значительно отступающие от начальной концепции.

Отдельные предложения, порой, основаны на нежелании применять те суще­ствующие законодательные положения, которые, в свою очередь, способны дать тот же правовой эффект, на который и направлены предлагаемые нововведения.

Например, ставшая известной, законодательная инициатива Ленинградской области об оптимизации структуры органов местного самоуправления путем возложения на местную администрацию района полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения - административного центра района, при котором администрация городского поселения не образуется.

По мнению субъекта законодательной инициативы данные изменения Феде­рального закона № 131-ФЗ позволят исключить возможность формирования в му­ниципальных образованиях, на территориях которых находятся административные центры муниципальных районов, двух осуществляющих различные полномочия местных администраций, а также избежать противостояния местных администраций поселений, на территории которых находятся административные центры муниципальных районов, и администраций муниципальных районов, находящихся как территориально, так и организационно в одном населенном пункте. В то же время существенно уменьшатся затраты на финансирование управленческого персонала, на содержание и обслуживание администра­тивных зданий и помещений, а также снизится уровень неопределенности у жителей районных центров по вопросу, в какую из двух администраций обращаться для решения тех или иных проблем.

Однако уже сегодня, в рамках действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ возможна такая структура органов местного самоуправления муниципаль­ного района и входящих в его состав поселений, при которой представительный орган муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, избранных в соответствии с нормой представительства. При этом глава муниципального района, избираемый представительным органом района из своего состава, приобретает комплексный статус: глава муниципального района является одновременно членом представи­тельного органа поселения, членом представительного органа муниципального района и главой поселения, входящего в состав муниципального района.

Такой вариант структуры органов местного самоуправления, если общим глава станет для муниципального района и поселения - административного центра рай­она, дает тот же правовой эффект, который положен в основу аргументации вышеназванной законодательной инициативы: экономия на содержании единого аппарата для одного главы, отсутствие конфликтов между властью муниципального района и властью крупнейшего городского (сельского) поселения.

Так имеет ли смысл императивно навязывать муниципалам те варианты, которые они уже сегодня могут самостоятельно выбрать и реализовать на практике?

Наступил момент, когда уже можно сказать о том, что пора прекратить рефор­маторские метания из стороны в сторону, необходимо установить мораторий на внесение изменений в Федеральный закон № 131-Ф3.

Муниципалам требуется время, чтобы разобраться во всем том, что было принято по вопросам местного самоуправления за последние десять лет.

Федеральный закон № 131-ФЗ уже сейчас вполне способен регулировать осу­ществление местного самоуправления в Российской Федерации, необходимо просто его исполнять, а не разрывать его на части многочисленными изменениями.

Таким образом, большинство законов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления очень динамичны. Динамичность сама по себе - без единого плана, стратегии приводит к несовершенности. Активное, но бездумное перекраивание законодательства о местном самоуправлении, не подчиненное единой стратегии приводит к коллизионности, пробельности либо излишней зарегулированности, дефектности, сложности, громоздкости, недосказанности правовогорегулирования, обилию отсылочных норм, многие из которых ведут в никуда, так как акт, к которому отсылает норма, не всегда своевременно принимается. Следствием всего этого становится некачественное правоприменение, замедление развития местного самоуправления или даже регресс.

Наша задача сделать так, чтобы правовое регулирование было совершенно, и итогом этого правового регулирования должна быть стабильность, четкость, пред­сказуемость, доступность норм права. Нам не нужны отдельные «точечные» перемены, не подчиненные единой цели, и если выбирать из двух зол меньшее, то отсутствие перемен, т.е. стабильность полезней постоянного перекраивания, когда норму не успеваешь применить, как возникает ее новая редакция.

Необходимо уже сегодня вместо выискивания проблем, споров и метаний просто организовывать местное самоуправление, применяя те правовые нормы, которые уже есть, поскольку сложившаяся практика правоприменения, стабильное законодательство, понятные правила являются залогом устойчивого развития муниципальных образований, гарантом полноты достигаемого правового результата.

Щепачёв, В.А. Стабильное законодательство - гарант устойчивого развития муниципальных образований / В.А.Щепачёв // Местное право. – 2010. - № 3. – С. 9 – 12.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 27 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров