Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Онохова В.В. Региональные программы развития муниципальной службы
Онохова В.В. Региональные программы развития муниципальной службы

Региональные программы развития муниципальной службы

Онохова В.В., заведующая кафедрой конституционного права Иркутского юридического института (филиала) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, ведущий научный сотрудник

Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского, кандидат юридических наук, доцент

Статья посвящена анализу региональных программ развития муниципальной службы. В целях обеспечения единого подхода субъектов Российской Федерации к разработке региональных целевых программ развития муниципальной службы возникает необходимость подготовки специальных методических рекомендаций по их разработке. При этом должны быть учтены приоритетные направления развития муниципальной службы.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о муниципальной службе) содержит ряд предписаний о программах развития муниципальной службы. Их законодательное закрепление обусловлено объективными причинами. В частно­сти, необходимостью повышения эффективности и престижа муниципальной службы, профессионального уровня муниципальных служащих и подготовки кадров муниципальной службы, формирования эффективной системы управления службой, создания условий для совершенствования ее нормативного правового регулирования и организационного обеспечения, а также открытости муниципальной службы в интересах развития местного самоуправления и гражданского общества.

Отношения, связанные с развитием муниципальной службы, регулируются не только указанным законом, но и иными федеральными законами. Например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Фе­деральный закон о местном самоуправлении) к полномочиям органов местного самоуправления относит организацию подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих (п. 8.1 ч. 1 ст. ] 7). К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования закон относит принятие планов и программ развития муниципального образования (п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении), в том числе и про­грамм развития муниципальной службы. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает некоторые особенности в отношении долгосрочных программ развития муниципальной службы.

Правовые предписания о программах развития муниципальной службы содержатся в законах о муниципальной службе отдельных субъектов Российской Федерации. Однако в них, как правило, воспроизводится предписание ч. 1 ст. 35 Федерального закона о муниципальной службе. Например, Законом Приморского края от 4 июня 2007 г. № 82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае» предусматривается, что развитие муниципальной службы обеспечивается му­ниципальными программами развития муниципальной службы и краевыми программами развития муниципальной службы, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и краевого бюджета.

Программы развития муниципальной службы не содержат правовых предписаний, регулирующих отно­шения, связанные с муниципальной службой, однако устанавливают основные направления деятельности по ее совершенствованию и повышению эффективности. Они разрабатываются с учетом основных принципов кадровой политики — профессионализма, компетентности, высоких морально-нравственных качеств муниципальных служащих, учета и оценки результатов их служебной деятельности, а также на основе принципа достижения поставленных целей, соразмерности выделенных средств запланированным мероприятиям, проверки выполнения поставленных задач.

Реформа местного самоуправления сопровождается и реформированием муниципальной службы, которое должно проводиться в рамках концепции сбалан­сированного развития. Оно не должно осуществляться посредством одномоментных кардинальных изменений существующей системы муниципальной службы. По этой причине современной реформе муниципальной службы должны быть присущи последовательность и постепенность реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности этой службы, ее совершенствование. С этой целью в субъектах Российской Федерации принимаются специальные программы, определяющие перспективу и поэтапное развитие муниципальной службы.

В то же время следует отметить, что программы развития муниципальной службы приняты только в некоторых субъектах Российской Федерации. В большей части из них утверждены планы мероприятий по развитию муниципальной службы или планы мероприятий по реализации Федерального закона о муниципальной службе или мероприятия по повышению эффективности муниципальной службы.

В ряде субъектов Российской Федерации установлены дополнительные меры по обучению муниципальных служащих, приняты положения о порядке организации и проведения переподготовки и повышении квалификации муниципальных служащих или программы повышения их квалификации.

Программы развития муниципальной службы принимаются субъектами Российской Федерации на различные периоды времени: до одного года — краткосрочные, до пяти лет — среднесрочные, от пяти и более лет — долгосрочные. Например, постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 1028-ПП «О городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.» утверждена среднесрочная программа, срок реализации которой рассчитан на два года. К этому виду программ следует отнести и областную целевую программу развития муници­пальной службы во Владимирской области на 2008- 2010 гг.

В соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона о муниципальной службе программы развития муниципальной службы должны приниматься не только на муниципальном, но и на региональном уровне власти, поскольку они способствуют осуществлению государственной политики в этой области, комплексному подходу к реформированию и обеспечению развития местного самоуправления.

В отдельных субъектах Российской Федерации приняты комплексные программы, предусматривающие одновременно развитие региональной государственной гражданской службы и муниципальной службы. Эти программы утверждены высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) или приняты в форме закона субъекта Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации целевые программы развития муниципальной службы утвержде­ны отделами (управлениями) кадровой службы высших6 на основании постановления Правительства Омской области от 12 февраля 2007 г. № 19-п «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ». исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, ведомственная целевая программа «Развитие муниципальной службы в Омской области на 2007—2010 годы» утверждена приказом Главного организационно-кадрового управления Омской области от 3 октября 2007 г №

В некоторых субъектах Российской Федерации программа развития муниципальной службы является составной частью целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления. Так постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 1028-ПП «О городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.», утверждена целевая программа государственной поддержи и развития местного самоуправления, которая включает мероприятия и по развитию муниципальной службы. По отношению к этой службе в качестве основных задач указывается на содействие повышению квалификации муниципальных служащих, формирование кадрового резерва органов местного самоуправления, реализацию действенной кадровой политики в муниципальных образованиях, проведение мероприятий по развитию муниципальной службы. Кроме этого, предусматривается проведение ежеквартальных практических семинаров для муниципальных служащих, обмен опытом работы, повышение уровня правовых знаний, проведение научно- практических конференций и других мероприятий.

Программа содержит специальный раздел, отражающий содержание проблем и обоснование необходимости их решения программными методами. По отношению к муниципальной службе в качестве таковых указывается оказание помощи органам местного самоуправления в решении вопросов кадрового обес­печения, обучения муниципальных служащих. Раздел 3 программы предусматривает основные ожидаемые результаты ее реализации. Что касается муниципальной службы, то в качестве таких результатов устанавливается разработка предложений по кадровому потенциалу органов местного самоуправления и повышению престижа муниципальной службы, развитию муниципальной службы и созданию кадрового резерва муниципальных служащих, проведению аттестации муниципальных служащих, конкурса на замещение должностей муниципальной службы и прохождения испытательного срока.

Целевой программой также предусматривается выработка рекомендаций органам местного самоуправления по обучению муниципальных служащих в единой системе обучения «Муниципальная школа», анализу кадрового состава муниципальных служащих, внесению изменений и дополнений в положение о муниципальной службе и другие муниципальные правовые акты, регулирующие муниципальную службу.

В качестве ожидаемых результатов реализации программы устанавливается: формирование научной, учебно-методической базы для организации учебного процесса; проведение консультационных занятий; оказание информационных и образовательных услуг муниципальным служащим; проведение ежеквартальных практических семинаров для муниципальных служащих по вопросам местного значения, реализации переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, правового обеспечения деятельности муниципальных служащих; организация и проведение профессионального конкурса «Лучший муниципальный служащий»; подготовка комментариев к законам, регулирующим вопросы муниципальной службы.

В региональных программах определяются основные цели и задачи развития муниципальной службы. В качестве целей предусматривается совершенствование и повышение эффективности муниципальной службы, оптимизация затрат на содержание муниципальных служащих и развитие материально-техничес­кой (ресурсной) базы муниципальной службы. В качестве основных задач, как правило, указывается:

-разработка правовых механизмов, обеспечивающих развитие муниципальной службы;

-создание условий для профессионального развития и подготовки кадров;

-повышение эффективности муниципальной службы;

-формирование эффективной системы управления муниципальной службой;

-обеспечение открытости муниципальной службы в интересах развития местного самоуправления и гражданского общества;

-разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в целях оптимизации кадрового состава муниципальных служащих;

-улучшение материально-технической базы муниципальной службы;

-внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования, мотивации и оценки деятельности муниципальных служащих;

-повышение степени социальной защищенности и материального обеспечения муниципальных служащих и уровня возлагаемой на них ответственности;

-применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для муниципальной службы;

-применение эффективных методов оценки результатов служебной деятельности муниципальных служащих;

-создание условий для развития муниципальной службы и должностного роста муниципальных служащих;

-совершенствование программ подготовки кадров для муниципальной службы и профессионального развития муниципальных служащих с использованием современных методов обучения;

-формирование основ профессиональной этики муниципальных служащих и закрепление этических принципов на законодательном уровне.

Многие региональные программы развития муниципальной службы содержат специальные разделы, в которых обосновывается необходимость решения проблем, связанных с муниципальной службой, с помощью программных методов. В частности, предусматривается необходимость повышения профессионального уровня муниципальных служащих и эффективности их деятельности, повышения престижа муниципальной службы, усиление исполнительской дисциплины, ис­ключение коррупции и злоупотреблений должностными полномочиями, выработки новых правил профессиональной этики, разработки правовых механизмов со­вершенствования и развития муниципальной службы, распространения положительного зарубежного опыта развития муниципальной службы.

В программах развития муниципальной службы, принимаемых субъектами Российской Федерации, определяются и основные этапы их реализации. Первый этап, как правило, включает в себя анализ ситуации и условий функционирования муниципальной службы. Отражаются юридический, экономический и финансовый их аспекты, вырабатываются направления развития муниципальной службы и подготовка к их реализации. Второй этап предполагает разработку нормативной правовой базы о муниципальной службе, проведение финансово-экономических мероприятий, исследование и апробацию новых подходов к организации муниципальной службы. Третий этап — использование результатов исследований и новых подходов в организации деятельности муниципальных служащих и формирование муниципальной службы на основе выработанных норм и регламентов.

Необходимо отметить, что региональные программы развития муниципальной службы должны предусматривать конкретные мероприятия, направленные на дальнейшее развитие этой службы. Эти мероприятия должны быть связаны: во-первых, с профессиональной подготовкой и переподготовкой муниципальных служащих; во-вторых, с совершенствованием нормативной правовой базы по вопросам муниципальной службы; в-третьих, с проведением исследований и апробацией новых подходов к организации муниципальной службы; в-четвертых, с созданием материально-технических и иных условий эффективного функ­ционирования муниципальной службы; в-пятых, с оказанием методической помощи муниципальным служащим и муниципальным образованиям по вопросам му­ниципальной службы.

К первой группе мероприятий по развитию муниципальной службы следует отнести: повышение профессионального уровня муниципальных служащих; создание эффективного механизма подбора кадров муниципальной службы; обеспечение должностного роста муниципальных служащих на основе их профессионализма, компетентности и деловых качеств; совершенствование системы непрерывного профессионального образования; выработку стандартов, программ подготовки и профессионального развития кадров муниципальной служ­бы; формирование научной, учебно-методической базы для организации учебного процесса; проведение консультационных занятий, оказание информационных и образовательных услуг муниципальным служащим.

Ко второй группе мероприятий можно отнести: изучение и обобщение федерального и регионального законодательства по вопросам муниципальной службы; определение перечня правовых актов, которые необходимо принять органам местного самоуправления; подготовку типовых проектов правовых актов и направление их в органы местного самоуправления. Нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации, внедрение современных методов оценки эффективности муниципальной службы и стимулирование труда муниципальных служащих.

Создание материально-технических и иных условий эффективного функционирования муниципальной службы включает: анализ материально-технической базы муниципальной службы; разработку стандартов служебных мест муниципальных служащих и нормативов их размещения, нормативов материально-технического обеспечения муниципальной службы; обеспечение надлежащих условий для качественного исполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей; разработку методик и рекомендаций, связанных с муниципальной службой.

Что касается методической помощи муниципальным образованиям по вопросам муниципальной службы, то региональные программы развития муниципальной службы могут предусматривать оказание органам местного самоуправления помощи в организации и проведении аттестации муниципальных служащих, кон­курсов на замещение должностей муниципальной службы, в разработке муниципальных программ развития муниципальной службы и методики оценки ее эффективности, в издании рекомендаций по вопросам муниципальной службы, формирования кадрового резерва, а также в проведении семинаров по вопросам муниципальной службы.

В ряде субъектов Российской Федерации в программах развития муниципальной службы предусматривается формирование на конкурсной основе кадрового резерва муниципальных служащих, выработка критериев объективной оценки выполнения трудовых договоров (контрактов) по результатам проведения ат­тестации или квалификационного экзамена муниципальных служащих.

В отдельных субъектах Российской Федерации региональная программа муниципальной службы предусматривает риски, которые могут возникнуть в процессе ее реализации вследствие, например, изменения федерального законодательства о муниципальной службе, недостаточной координации действий по реализации программы. «Например, ведомственная целевая программа «Развитие муниципальной службы в Омской области на 2007-2010 годы» устанавливает внешние (возможность изменения федерального законодательства по вопросам муниципальной службы) и внутренние риски (недостаточная квалификация, недостаточная координация работы и др.). Этими предписаниями, по существу, отражается относительная устойчивость программы к воздействию этих факторов риска для реализации программы развития муниципальной службы.

Необходимо отметить, что во многих субъектах Российской Федерации программа развития муниципальной службы предусматривает систему контроля за ее выполнением. Одной из форм контроля является представление отчетов о выполнении программы. К примеру, согласно ведомственной целевой программе «Развитие муниципальной службы в Омской облас­ти на 2007-2010 годы» ежегодно не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, Главное организацион­но-кадровое управление Омской области представляет отчет о выполнении этой программы в Министерство финансов Омской области. Контроль за реализацией программы в части переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в Омской области и лиц, замещающих муниципальные должности, возлагается на отдел подготовки персонала (кадровый центр) управления по делам государственной гражданской службы Главного организационно-кадрового управле­ния Омской области и сектор по вопросам муниципальной службы управления по делам государственной гражданской службы Главного организационно-правового управления Омской области.

В некоторых субъектах Российской Федерации в целях осуществления контроля за исполнением программы развития муниципальной службы устанавливается общий контроль за ходом ее реализации. Определяются конкретные лица, осуществляющие контроль, сроки, форма и порядок представления отчетов о ее выполнении. Например, на основании Областной целевой программы развития муниципальной службы во Владимирской области на 2008-2010 годы контроль за ее исполнением возлагается на губернатора Владимирской области и Законодательное Собрание Владимирской области.

В региональных программах развития муниципальной службы определяются конкретные исполнители и соисполнители запланированных мероприятий. Обла­стная целевая программа развития муниципальной службы во Владимирской области на 2008-2010 годы в качестве ее исполнителей предусматривает комитет государственной и муниципальной службы администрации Владимирской области, комитет общественных связей и СМИ администрации Владимирской области, комитет информатизации, связи и телекоммуникаций администрации Владимирской области и высшие учеб­ные заведения.

В соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона о муниципальной службе региональные программы развития муниципальной службы финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Например, на основании городской целевой про­граммы государственной поддержки и развития местно­го самоуправления в городе Москве на 2008-2010 годы финансирование мероприятий осуществляется за счет бюджета города Москвы в пределах средств, ежегодно планируемых по соответствующим направлениям расходной части бюджета города Москвы. В соответствии с этой программой расчет ее ресурсного обеспечения осуществляется с учетом требований бюджетного законодательства. Кроме того, по инициативе внутриго­родских муниципальных образований в городе Москве возможно привлечение средств местных бюджетов для финансирования мероприятий этой программы, а также по согласованию могут быть привлечены дополнительные средства Совета муниципальных образований города Москвы. В соответствии с Областной целевой программой развития муниципальной службы во Владимирской области на 2008-2010 годы источником финансирования программы является бюджет Вла­димирской области. Так, общие затраты из средств областного бюджета на реализацию программы составляют 32 793 730 рублей, в том числе: в 2009 г. — 16 166 880 рублей; 2010 г. - 16 626 850 рублей.

Финансирование реализации региональных программ муниципальной службы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации вытекает из содержания ч. 2 ст. 18 Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с этим предписанием в случае и порядке, которые установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.

Возможность выделения средств из бюджета субъекта Российской Федерации муниципальному об­разованию на развитие муниципальной службы вытекает из предписания ч. 2 ст. 18.1 Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с ним высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативным правовым актом предоставля­ется право предусмотреть выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия дости­жению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Такие показатели могут быть и в сфере муниципальной службы.

Анализ региональных программ развития муниципальной службы позволяет отметить разнообразие их структуры. По своей структуре многие программы не представляют собой намеченный к планомерному осуществлению, объединенный единой целью и приуро­ченный к определенным срокам комплекс взаимосвя­занных задач и адресных мероприятий с указанием используемых ресурсов и источников их получения, исполнителей, достигаемых результатов и контроля за реализацией мероприятий. В целях разработки и принятия программ, отвечающих предъявляемым к ним требованиям, целесообразно воспользоваться структурой Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федера­ции от 15 декабря 1999 г. № 1394. На ее основании можно предложить примерную структуру программы развития муниципальной службы. Представляется, что она должна содержать следующие разделы: 1) паспорт региональной целевой программы развития муниципальной службы; 2) содержание проблем и обоснование необходимости их решения; 4) основные мероприятия по развитию муниципальной службы; 5) основные направления и механизмы реализации программы; 6) обеспечение реализации программы; 7) организация исполнения программы и контроль за ее реализацией; 8) оценка эффективности реализации программы; 9) мероприятия по развитию муниципальной службы (в сфере нормативного правового обеспечения, кадрового обеспечения, научно-методической помощи; 10) целевые индикаторы реализации мероприятий программы.

Первый раздел — паспорт региональной целевой программы развития муниципальной службы должен включать: наименование программы; основание для разработки программы; характеристику проблем, на решение которых направлена программа; цели и задачи программы; основные этапы и сроки ее реализации; перечень основных мероприятий с указанием исполнителей; целевые индикаторы и показатели; обеспечение реализации программы (объемы и источники финансирования); ожидаемые конечные результаты реализации программы; контроль за исполнением программы.

В последующих разделах программы должна быть дана развернутая характеристика каждого из них. Например, раздел 4 (основные мероприятия по развитию муниципальной службы) должен содержать перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в целях развития муниципальной службы. Они подлежат конкретизации в зависимости от определенной сферы (нормативного правового обеспечения, кадрового обеспечения, научно-методической помощи и др.). В самостоятельном разделе целесообразно указать источники финансирования и финансовые затраты на реализацию конкретных мероприятий, сроки их выпол­нения и ожидаемый результат. Конкретные мероприятия могут не указываться в специальном разделе программы, а их перечень может быть изложен в приложении к программе с указанием исполнителей.

Проведенный анализ позволяет отметить недостаточный опыт разработки региональных программ раз­вития муниципальной службы. На это определенное влияние оказывает отсутствие методических рекомендаций по их разработке, что приводит к принятию только программ по подготовке и переподготовке муници­пальных служащих.

В целях обеспечения единого подхода субъектов Российской Федерации к разработке региональных целевых программ развития муниципальной службы возникает необходимость подготовки специальных методических рекомендаций по их разработке. При этом должны быть учтены приоритетные направления развития муниципальной службы. Методика должна включать в себя требования, предъявляемые к структуре программы, содержанию каждого раздела программы, расчет различных показателей, определяющих основные ее параметры, систему управления ходом ее реализации, мониторинг выполнения программных мероприятий.

При разработке программ развития муниципальной службы, как представляется, должны учитываться следующие базовые положения:

1) муниципальная служба связана с местным самоуправлением, поэтому она оказывает существенное воздействие на развитие гражданского общества, в силу чего должна быть открытой и прозрачной для населения муниципального образования;

2) муниципальная служба может развиваться в полной мере при условии ее постоянного совершенство­вания и развития местного самоуправления;

3) программы развития муниципальной службы долж­ны разрабатываться с учетом предписаний Федерального закона о муниципальной службе и региональных зако­нов о муниципальной службе, достижений, полученных в ходе реализации предыдущих программ, а также про­грамм развития муниципальной службы других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с учетом зарубежного опыта муниципального управления;

4) программы должны обеспечивать достижение оп­тимального эффекта в развитии муниципальной службы;

5) мероприятия, предусмотренные в программе, должны быть реально выполнимыми с учетом лимита денежных средств, выделяемых из бюджета субъекта Российской Федерации.

Онохова, В.В. Региональные программы развития муниципальной службы / В.В. Онохова // Конституционное  и муниципальное право. – 2010. - № 8. - С. 65 – 70.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 32 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров