Навигация
 
Терещенко Л.К. Доступ к информации: правовые гарантии

Терещенко Л.К.

Доступ к информации: правовые гарантии

Современное общество заинтересовано в развитии прозрачности и открытости государственного управления. Широкий доступ к информации о государственных и муниципальных органах расширяет возможности оценивать их деятельность. Наи­больший объем информации, представляющей интерес для общества, отдельных граждан и организаций, аккумулируется в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Не случайно идея прозрачности начала реализовываться практически во всех странах с исполнительной ветви власти. Повышение открытости органов исполнительной власти позволяет достичь сразу нескольких целей. Во-первых, сделать государство (в том числе и российское) более демократичным, информационно открытым и «прозрачным» для граждан. Во-вторых, повысить эффективность деятельности государственного аппарата, так как мировой опыт показывает, что непрозрачная, а следовательно, безответственная власть неэффективна. В-третьих, установить общественный контроль над властью. Только общественный контроль позволит повысить ответственность государственных и муниципальных служащих за свою деятельность, сделает более эффективной борьбу с коррупцией, растратами, со злоупотреблением должностным положением.

Доступ к информации важен не только для граждан: не меньший интерес к открытости принятия решений проявляет и бизнес, которому исключительно важно своевременно получить информацию по широкому кругу вопросов — от проведения конкурсов по государственным и муниципальным заказам до информации о порядке и условиях получения лицензии, разрешения и т. п. Государство обеспечивает прозрачность деятельности своих органов различными законодательными нормами. К ним относятся нормы о публичной отчетности органов государственной власти и муниципальных органов; принятие процедур и правил, позволяющих населению и бизнес-структурам получать информацию об организации, о функционировании и процессах принятия решений этими органами, в том числе о решениях, затрагивающих интересы тех или иных субъектов; упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; опубликование информации, в том числе разме­щение ее в сети Интернет; и др.

В России реализация права на получение достоверной информации рассматривается как одна из основных мер по предупреждению коррупции, которые предусмотрены Национальным планом противодействия коррупции на 2010—2011 гг. Правовые гарантии доступа к информации являются юридической основой системы антикоррупционного контроля за деятельностью госу­дарственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества.

Принцип информационной открытости был закреплен в России Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию», п. 3 которого установлено, что этот принцип выражается:

  в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

  систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;

  осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

  создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации за­рубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает в качестве одного из принципов регулирования открытый доступ к информации, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации (ст. 3).

В юридической литературе в основном оперируют понятиями открытости, гласности, публичности и прозрачности, наряду с которыми используется термин транспарентность. В отраслевом законодательстве указанные понятия при­меняются как основополагающие принципы. Новый термин «транспарентность», заимствованный из зарубежной практики, тесно связан с публичностью, открытостью, доступом к информации, но, по сути, ближе всего к терминам прозрачности и доступности.

Открытость органов государственной и муниципальной власти, а следовательно, и информированность общества обеспечивается принятием законодательных актов о доступе к информации, предусматривающих механизмы подобного доступа. Россия прошла длительный путь, вырабатывая свою модель законодательного регулирования доступа к информации. Поиск модели правового регулирования доступа к информации начался в 90-е гг. прошлого века, но получил окончательное законодательное выражение только в настоящее время. После принятия Конституции РФ, которая закрепила право на информацию, и упомя­нутого Указа Президента РФ 1993 г. прошли годы до принятия законов, регулирующих доступ к информации о деятельности государственных органов. Однако еще до принятия этих законов отдельные нормы, направленные на обеспечение открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, уже нашли свое закрепление как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Одним из первых федеральных законов, содержащих нормы о доступе к информации, стал Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и о защите информации», утративший силу в связи с принятием в 2006 г. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который закрепил принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Непосредственно к доступу информации относятся установленные принципы свободы поиска, получения, передачи информации любым законным способом; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации.

Законы о доступе к информации о деятельности государственных органов были приняты в последние годы и в определенной степени стали этапом на пути выработки национальной модели защиты права доступа к информации. Речь идет о федеральных законах от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».

Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дополнительно установлены принципы достоверности информации и своевременности ее пре­доставления; свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 4).

Согласно ст. 2 указанного Закона его действие распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем следует обратить внимание, что законодательство ряда стран, оперируя понятием «публичная администрация», расширяет круг структур, к информации которых доступ возможен. Это не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные уч­реждения, юридические лица публичного права — все структуры, которые финансируются из государственного бюджета и выполняют публичные функции. Такой подход представляется более верным.

Российское законодательство определяет способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»). К ним относятся:

1).обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2).размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3).размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4).ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5).присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и кол­легиальных органов местного самоуправления;

6).предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7).другие способы, предусмотренные законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами.


Как видим, этот перечень открытый: допускается, что нормативными правовыми актами государственных органов, правовыми актами муниципальных органов могут быть установлены и другие способы доступа.

Приведенные способы доступа не равнозначны. К важнейшим среди них следует отнести опубликование информации и получение ее по запросу пользователя.

Под запросом в российском законе понимается обращение пользователя в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» детально перечис­ляет те положения, которые должны содержаться в запросе (ч. 2 ст. 18). Однако они касаются информации о заявителе, но не содержания запроса. Государственным органам и органам местного самоуправления предоставлено право уточнять со­держание запроса (ч. 8 ст. 18).

Запрос как способ доступа к информации представляет собой процедуру, участники которой обладают законодательно установленными правами и обязанностями. Устанавливаемые требования к запросу о получении информации, срокам и порядку рассмотрения запроса, к ответу на запрос косвенным образом могут ограничить доступ к информации. В связи с этим Совет Европы рекомендует минимизировать формальные требования к запросам в государственные органы, чтобы снять ненужные препятствия для получения информации.

По российскому законодательству, обращаться с запросом может пользователь информации — гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющее поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. К пользователям закон относит также государственные органы и органы местного самоуправления. Пользователь может обращаться с запросом как непосредственно, так и через своего представителя.

Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией уставной деятельно­сти. Вместе с тем следует учитывать норму Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (п. 3 ст. 8), согласно которой пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой неограничен.

Наряду со способами доступа российское законодательство предусматривает разные формы запроса. Основная форма — письменная, но допускается и устная (при личном приеме или по телефону), а также разновидность письменного запроса — запрос в электронной форме. Если же в законодательном акте не предусмотрен способ предоставления информации, то, исходя из приведенного в ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» перечня, органу власти следует выбрать способ, наиболее приемлемый и аде­кватный конкретной ситуации. Но в любом случае форма предоставления информации должна быть удобна потребителю информации.

От избранной формы запроса зависит и форма ответа на запрос. На устный запрос информация предоставляется также в устной форме, а при подаче письменного запроса ответ должен быть дан в письменной форме в течение 10 дней со дня получения указанного запроса.

Еще один аспект, связанный с доступом к информации,—платность доступа, которая может рассматриваться как ограничение доступа к информации. Действительно, платность или бесплатность предоставления информации, размер платы могут существенно ограничить равный доступ к информации, поскольку только те, кто могут заплатить, смогут и пользоваться правом на информацию.

Предусмотрено, что плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной ин­формации превышает определенный Правительством РФ объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством РФ. Вместе с тем Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определил, что установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами (ч. 9 ст. 8).

Названный Закон устанавливает (ч. 8 ст. 8), что бесплатно предостав­ляется информация:

о деятельности государственных органов и органов местного само­управления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;

затрагивающая права и установленные законодательством Россий­ской Федерации обязанности заинтересованного лица;

иная установленная законом ин­формация.

Федеральный закон «Об обеспе­чении доступа к информации о дея­тельности государственных органов и органов местного самоуправления» вносит в данный перечь уточнения и добавления. Бесплатно предоставляется информация о деятельности этих органов (ст. 21), предоставляемая в устной форме.

Федеральным законом могут быть установлены случаи и условия уста­новления платы.

Развитие информационных технологий позволяет выстраивать отношения государства и общества на принципиально новом уровне. Информационные технологии дают возможность гражданам не только получать информацию, но и взаимодействовать с государственными структурами, получать государственные услуги в электронном виде.

В условиях развития информационно-коммуникационных технологий процесс доступа к информации упрощается. Пользователь информации может послать запрос дистанционно, в сущности, в любое время и из любого места, где есть компьютер, подключенный к сети Интернет, что сокращает временные затраты. В практику вошло новое понятие «электронное правительство».

Государственные структуры реализуют порталы как единые точки доступа к информации и услугам в соответствии с потребностями пользователей. Именно настроенность на интересы пользователя позволяет оптимизировать деятельность государственных структур. При этом основополагающий принцип можно сформулировать следующим образом: электронное правительство должно быть доступно каждому и в любом месте. Не случайно одной из универсальных услуг связи яв­ляется услуга доступа к сети Интернет.

Использование преимуществ Интернета по обеспечению информационной открытости органов власти можно усилить путем создания для пользователей наиболее благоприятных условий, в частности увеличить количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам.

В Концепции формирования в Рос­сийской Федерации электронного правительства до 2010 г. последнее определяется как новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. Однако, как отмечают российские исследователи, не стоит сводить «электронное правительство» только к его технической составляющей.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» вводит понятие официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления. Под ним понимается сайт в информационно- телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления (ст. 1).

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ст. 13) устанавливает, что информация о государственных органах, размещаемая в сети Интернет, должна содержать информацию об органе, в том числе: наименование, структуру, почтовый адрес, адрес электронной почты, номера телефонов спра­вочных служб; сведения о полномочиях, задачах, функциях структурных подразделений с указанием нормативных правовых актов, которые их определяют (такая же информация предоставляется о подведомственных организациях); све­дения о руководителях государственных органов и органов местного самоуправления, его структурных подразделений; перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций; сведения об учрежденных средствах массовой информации. Инфор­мация, представляемая в Интернете, перечисляется в законе наиболее подробным образом. Ее перечень сопоставим с той информацией, которая представляется на веб-сайтах зарубежных органов.

Как уже отмечалось, запрос в государственные органы и органы местного самоуправления может быть подан в виде электронного документа — электронного сообщения, подписанного электронной цифровой подписью или иным аналогом соб­ственноручной подписи. В свою очередь, под электронным сообщением понимается информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети (п. 10 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Такой документ равнозначен документу, подписанному собственноручной подписью (если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе).

Актуален вопрос о степени открытости органов власти. За последние десятилетия отношение человечества к информации кардинально изменилось. Информация и свобода стали восприниматься как синонимы. Нередко встречаются утверждения о том, что в информационном обществе вся информация должна быть открытой. Пожалуй, это некоторое преувеличение: всегда останутся виды информации, доступ к которым будет ограничен, причем такое ограничение во многих случаях непосредственным образом связано с защитой прав и свобод человека.

Представляется, что сохранит свою значимость общее правило: открытость не может быть абсолютной, но она должна быть необходимой и достаточной. В рекомендации о доступе к официальным документам, принятой в 2002 г. Комитетом министров Совета Европы, сформулирован основной принцип доступа: государство должно гарантировать право каждого на доступ к запрашиваемым официальным документам, которые находятся у публичных властей.

Изначально этот принцип распространялся не на все ветви власти, исключение составляли законодательные и судебные органы. С течением времени указанный подход уточнялся. Декларация Комите­та министров Совета Европы о европейской политике в области новых информационных технологий, принятая в мае 1999 г., уже предусматривает обеспечение доступа к официальным текстам решений национальных и международных судебных органов, обеспечение прозрачности правосудия с использованием новых информационных технологий.

Российская Федерация придерживается установленных международных подходов к открытости судебной информации. Статьей 4 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федера­ции» определены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности судов. Ими являются:

1).открытость и доступность информации о деятельности судов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

2).достоверность информации о деятельности судов и своевременность ее предоставления;

3).свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности судов любым законным способом;

4).соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации; соблюдение прав и законных интересов участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов;

невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.

Как видим, из общего правила, обеспечивающего открытость информации о деятельности судов, в самих принципах заложены исключения, связанные с необходимостью соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, прав организаций на защиту их деловой репутации.

Кроме того, доступ к информации о деятельности судов ограничивается, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

 

Терещенко, Л.К. Доступ к информации: правовые гарантии / Терещенко // Журнал российского права. – 2010. - № 10. – С.46 – 53.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 30 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров