Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Петроградская А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества
Петроградская А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества

Петроградская Альбина Александровна

Доцент юридического факультета Башкирского экономико-юридического техни­кума. Специалист в области юриспруденции.

Родилась 14 марта 1975 г. в г. Куйбышеве. В 2001 г. окончила Восточный институт экономики, гуманитарных наук, управления и права.

Автор ряда трудов.

Контактная информация для переписки: 443083, г. Самара, ул. Промышленно­сти, д. 317.

Перспективные формы межмуниципального сотрудничества

 

В статье анализируются различные формы межмуниципального сотрудничества, используемые в практике взаимодействия муниципальных образований в Российской Федерации. Автор высказывает свою позицию относительно перспектив развития дого­ворных форм сотрудничества, определяет сферы, в которых они могут быть востребованы в наибольшей степени. Кроме то­го, им рассматриваются и более редкие формы сотрудничества, такие как создание совместных органов местного самоуправления, формирование городских агломераций, совместной собственности муниципальных образований и другие.

Помимо форм межмуниципального сотрудничества, прямо предусмотренных гл. 9 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на практике муниципальные образования взаимодействуют с помощью некоторых других организационно-правовых механизмов. Например, согласно ч. 4 ст. 8 Закона № 131-Ф3 в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Договоры (соглашения) между муниципальными образованиями о сотрудничестве могут заключаться как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления. Подобные договоры могут заключаться между муниципальными образованиями различного вида: муниципальное образование поселений может заключать публично-правовые договоры (соглашения) с муниципальным образованием района или административного округа; муниципальное образование административного округа — с муниципальным образованием муниципального района и т.д. Предметом подобных соглашений (договоров) может быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения [1].

Практика муниципального управления зарубежных стран

Заключение подобного рода договоров между муниципальными образованиями широко распространено в практике муниципального управления зарубежных стран.

Например, в Германии заключаются публично-правовые и целевые соглашения [2]. Основная сфера применения публично-правовых соглашений — эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а также применительно к объектам культуры, спорта. Они заключаются при передаче исполнения полномочий по организации водоснабжения или водоотведения от одной общины другой. В этом случае на основе соглашения жители первой общины приобретают право на пользование услугами водоснаб­жения или водоотведения наряду с жителями второй общины. Путем заключения целевого соглашения осуществляется передача определенных в договоре полномочий одному из участников. Целевое соглашение, как правило, прекращается тогда, когда обо­значенная в договоре цель достигается. При этом в нем оговариваются случаи, в которых отдельные участники вправе расторгнуть соглашение или выйти из него.

В Дании характерно заключение соглашений ряда небольших муниципалитетов с одним крупным, в результате — небольшие муниципалитеты выгодно покупают услуги, предоставляемые крупным муниципалитетом (платежное соглашение) [3]. Оплата за упомянутые услуги обсуждается между заинтересованными му­ниципалитетами и должна быть одобрена местным советом каждого из муниципалитетов.

Как было отмечено в [3], примерами подобной кооперации могут служить следующие соглашения: образование общей пожарной команды;

образование общей службы школьной психологической помощи;

образование центра неотложной помощи для женщин, подвергшихся насилию.

Другой вид кооперации заключается в создании общего руководства с участием всех муниципалитетов, которое отвечает за бюджет.

Примерами подобных соглашений являются:

создание устройств для контроля за пищевыми продуктами;

реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи;

создание отстойников для сбора отходов нефтепродуктов и химических отходов; создание свалок; организация общественного транспорта.

Как отмечается в специальной литературе, с точки зрения экономической теории, подобные механизмы позволяют получать больший эффект за счет эконо­мии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких поселений [4].

Следует отметить, что договорная форма межмуниципального сотрудничества может рассматриваться в узком и широком смысле слова. В самом широком понимании она включает, например, учреждение межмуниципальных организаций. Образуя ассоциацию муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества (ЗАО, ООО), некоммерческие организации, органы местного самоуправления заключают учредительный договор. Сегодня и советы муниципальных образований учреждаются в договорном порядке.

Для того чтобы конкретизировать предмет данного анализа, рассмотрим договорную форму сотрудничества в узком смысле этого слова, отличая ее от ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества, а также межмуниципальной кооперации.

Как было отмечено одним из специалистов, сегодня в России договорные формы межмуниципального сотрудничества приме­няются в разных сферах: куль­турный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. При этом в основном используются формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Однако, полагает автор, имеется потенциальная возможность объединения ресурсов для реше­ния вопросов местного значения через обязательственные договоры (с ресурсным обеспечением). Было также замечено, что одной из наиболее удачных форм взаи­модействия муниципальных об­разований является заключение межмуниципальных соглашений [5]. Они могут успешно использоваться для разделения бремени оказания услуг с соседними муниципальными образованиями, а также для предоставления тех услуг, которые передаются на муниципальный уровень и которые должны предоставляться на тер­ритории большей, чем территория одного муниципалитета.

В качестве примера такого соглашения можно привести соглашения о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного об­служивания населения, которые заключены в ряде регионов России. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3), в том числе расширяющие полномочия муниципальных районов в сфере библиотечного обслуживания. С 1 января 2006 г. вопрос местного значения муниципальных районов в этой сфере закреплен как организация библиотечного обслуживания населения межпоселен­ческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов (п. 19 ч. 1 ст. 15).

Глава администрации Мценского района Орловской области и главы администраций сельских поселений подписали соглашения о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения и соглашения о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации досуга и обеспечения населения услугами культуры в целях исполнения полномочий сельских поселений и полномочий муниципального района. В Кущевском районе Краснодарского края с каждым поселением заключено соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения Кущевского района.

Примером целевого соглашения, связанного с финансированием конкретных мероприятий, является также Соглашение о межмуниципальном сотрудничестве между муниципальными образованиями «Город шахты» и «Октябрьский район» Ростовской области по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий. Согласно данному соглашению администрация Октябрьского района Ростовской области передает администрации города Шахты

денежные средства из районного бюджета на содержание и оснащение МУ г. Шахты «Аварийно- спасательная служба» согласно заключаемым договорам между администрациями сельских поселений Октябрьского района Ростовской области и МУ г. Шахты Аварийно-спасательная служба» на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов по совместному выполнению задач по проведению поисково-спасательных работ при чрезвычайных ситуациях природного, техногенного характера и на ведение совместных работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Анализируя договорные формы межмуниципального сотрудничества, один из специалистов отметил, что договоры о сотрудничестве, заключаемые органами местного самоуправления (выборными должностными лицами местного самоуправления), являются горизонтальными и публичными [6, с. 150].

Публичный характер договоров о сотрудничестве муниципалитетов, по мнению автора, обусловлен следующими факторами:

субъектами договора являются участники публично-правовых отношений, обладающие властными полномочиями;

особый предмет договора — вопросы властвования и управления. Органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия посредством определения в договорах направлений и механизмов сотрудничества с целью решения вопросов, имеющих общий интерес;

стороны договора приобретают обязательства, для обеспечения которых используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, уста­новлены особые приоритеты.

Публичный характер догово­ров, заключаемых муниципалитетами, на наш взгляд, требует разработки особых правил и процедур заключения таких до­говоров. Сегодня такие правила и процедуры закрепляются норма­тивно-правовыми актами органов местного самоуправления о межмуниципальном сотрудничестве.

Например, согласно Положению о порядке участия муниципального образования «Город Магадан» в межмуниципальном сотрудничестве, утв. решением Магаданской городской Думы от 29 февраля 2008 г. № 14-Д, межмуниципальные соглашения (договоры) заключаются главой г. Магадана. Решение об изменении или расторжении межмуниципального соглашения (договора) также принимается главой г. Магадана.

Учитывая, что иные формы межмуниципального сотрудничества согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления осуществляются на основании решения представительного органа местного само­управления, предоставление главе муниципального образования права единолично принимать решения об участии в межмуниципальных соглашениях представляется нам неправильным.

Более взвешенным подходом, по нашему мнению, является разграничение компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления по видам заключаемых соглашений (см., например, решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района Московской области от 22 августа 2007 г. № 189/22 об утверждении Положения о порядке участия городского поселения Красногорск в межмуниципальном сотрудничестве).

Согласно ст. 4 данного Положе­ния решение об участии городского поселения в межмуниципальных соглашениях, исполнение которых связано с расходованием средств из местного бюджета, принимается Советом депутатов. Заключает межмуниципальное соглашение и организует его исполнение от имени городского поселения глава городского поселения. Соглашения о межмуниципальном сотрудничестве, не требующие выделения средств из местного бюдже­та, главой городского поселения могут заключаться без согласования с Советом депутатов городского поселения.

Кроме того, в большинстве муниципальных актов о межмуниципальном сотрудничестве предусматривается, что представительный орган местного са­моуправления или глава муниципального образования могут принять решение о выходе из межмуниципального соглашения. Между тем одностороннее расторжение договора, согласно гражданскому законодательству, допускается только в случаях, прямо установленных законом. В этой ситуации возможно возникновение споров между отдельными муниципальными образованиями по поводу исполнения межмуниципальных соглашений. Представляется, было бы целесообразно формирование межмуниципальных согласительных комиссий и третейских судов при советах муниципальных образований.

Весьма востребованной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований. Как было отмечено [7], российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона № 131-Ф3 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе № 131-Ф3 передача полномочий по соглашению отнесена к гл. 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Вместе с тем, как справедливо отмечает автор, в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование.

Так, в Мытищинском муниципальном районе Московской области была реализована схема, дающая возможность разработки универсальных методов сотрудничества между районом и поселениями, обеспечивающая их эффективное взаимодействие. Создание нового инструмента в технологии управления закреплено Соглашением о межмуниципальном сотрудничестве от 21 октября 2005 г., определяющим создание Координационно-консультативного совета.

Во многих регионах России сегодня предусматривается создание подобного рода координационных советов под воздействием и с участием координатора — областного органа государственной власти, например, законодательного собрания или губернатора.

Координационный характер названных советов выражается в наличии в их деятельности не только элементов горизонтальной (межтерриториальное сотруд­ничество органов местного самоуправления), но и вертикальной координации (обеспечение участия органов местного самоуправления, в том числе через их представителей в решении на областном уровне вопросов, затрагивающих их интересы) [6]. Таким образом, по мнению автора, появляется тенденция создания муниципальными образованиями совместных органов не только координационного характера, но «властно-управленческого».

Например, постановлением Мурманской областной Думы от 25 января 1999 г. № 313 (в ред. постановления Мурманской областной Думы от 16 мая 2007 г. № 131) было утверждено Положение о Координационном совете представительных органов местного самоуправления Мурманской области. Согласно данному По­ложению Координационный совет представительных органов местного самоуправления Мурманской области является коллегиальным совещательным органом при Мурманской областной Думе, способствующим обеспечению взаимодействия представительных органов местного самоуправления Мурманской области и Мурманской областной Думы.

Координационный совет не является юридическим лицом, он осуществляет свою деятельность на общественных началах. Совет оказывает поддержку, ме­тодическое и информационное содействие представительным органам местного самоуправления Мурманской области, вырабатывает рекомендации по вопросам, касающимся становления и развития местного самоуправления в Мурманской области.

В дальнейшем было принято Соглашение о взаимодействии между Координационным советом представительных органов местного самоуправления Мурманской области и Советом муниципальных образований Мурманской области 29 января 2008 г..

В Ханты-Мансийском автономном округе был образован Совет руководителей аппаратов представительных органов муниципальных образований Хан- ты-Мансийского автономного округа — Югры и Думы Ханты- Мансийского автономного округа — Югры. Данный орган был создан в целях укрепления еди­ного социально-экономическо­го, информационного и правового пространства Ханты-Мансийско­го автономного округа — Югры и содействия реализации полномочий аппарата Думы Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и аппаратов представительных органов муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по осуществлению совместных действий и обеспечению согласованного функционирования, направленных на дальнейшее повышение уровня и качества жизни населения Югры. Совет также не является юридическим лицом и не подлежит государственной регистрации.

Полномочия указанных органов носят самый общий характер и не отличаются определенностью. Координационно-консультативные советы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. В этой связи следует согласиться с точкой зрения спе­циалиста [7], который отмечает, что в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания.

Важным направлением межмуниципального сотрудничества выступает в этом плане аутсорсинг муниципального управления.

Выделено четыре подхода к организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций [8].

Первый подход предполагает передачу функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе.

Второй подход заключается в разделении вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе.

Третий подход может заключаться в осуществлении некото­рых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе.

Наконец, согласно четвертому подходу, предполагается смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание перечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания.

Обратим внимание, что речь здесь идет о передаче лишь вспомогательных функций местных администраций. Это понятно, поскольку Закон об общих принципах местного самоуправления запрещает передачу полномочий органов местного самоуправления иным организациям, в том числе создаваемым в рамках межмуниципального сотрудничества. В рамках такого законодательного регулирования возникает вопрос о возможности формирования совместных органов местного самоуправления, которые могли бы наделяться такими полномочиями. Представляется, что в условиях дефицита квалифицированных кадров на муниципальном уровне данный вопрос приобретает особую актуальность. Разумеется, речь идет о возможности передачи таким совместным органам только отдельных функций органов местного самоуправления. Было бы целесообразно урегулировать данный вопрос на уровне федерального закона, предусмотрев в нем, в частности, функции, которые

не могут передаваться совместным администрациям.

Как отмечается в специальной литературе, достаточно специфичной формой межмуниципального сотрудничества может стать формирование городских агломераций на новых организационных принципах [4]. Городская агломерация, конурбация (от лат.— присоединяю) — компактное скопление населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. Целью межмуниципального сотрудничества в данном случае является объединение ресурсов городов и прилегающих территорий и их рациональное использование (например, вместо двух мусороперерабатывающих заводов — один). Преимуществами агломераций является единая транспортная система, возможность совместного решения проблем рекреации, энергоснабжения, водоотведения и т.п. Кроме того, агломерационное пространство дает возможность интенсифицировать и оптимизировать связи между населенными пунктами.

В России существует более 20 крупных городских агломераций: Московская агломерация (14,5 млн), Санкт-Петербургская агломерация (5,4 млн), Самар- ско-Тольяттинская агломерация (2,5 млн), Екатеринбургская агломерация (2,2 млн) и др.

Эксперты ГУ-ВШЭ разъясняют, что механизм городских агломераций нужен, чтобы муниципалитеты соседних поселений могли регулировать работу общей транспортной и коммунальной инфраструктур, миграционных потоков, привлекать инвестиции, лоббировать и реализовывать крупные, в том числе федеральные, проекты [9]. Так, на уровне транспортной инфраструктуры проблемы в агломе­рации проявляются в том, что в муниципальном городском транспорте могут не стыковаться маршруты, в центре и области действовать разные проездные билеты (например, в Московской области и г. Москве). При переводе муниципального транспорта в межмуниципальный муниципалитеты не заинтересованы в конкуренции перевозчиков из других городов.

Кроме того, объединение на договорной основе муниципальных образований с целью создания на их базе агломераций даже при самом поверхностном анализе оставляет больше вопросов, чем ответов. Непонятен юридический статус агломерации: ни в федеральных, ни в региональных законах нет понятия агло­мерации ни как административно-территориальной единицы, ни как формы межмуниципального сотрудничества.

Как было справедливо указано, одной из основных проблем в настоящее время является организационное оформление агломерации как сложного и многоком­понентного явления [4]. Существует несколько организационных моделей взаимодействия — от гипотетического объединения в одно муниципальное образование до формирования советов агломерации, союзов и ассоциаций самостоятельных муниципальных образований, входящих в агломерацию. Наиболее рациональным и оптимальным вариантом является именно форми­рование союзов, установление совместных партнерских отношений и механизмов экономического, градостроительного и иного межмуниципального взаимодействия, способствующего формированию единого целостного агломерационного пространства [4]. Это предусматривает координацию деятельности органов мест­ного самоуправления, принятие взаимоувязанных и экономически обоснованных нормативных решений, обсуждение общих проблем, обмен мнениями.

Представляется, что в данной ситуации перспективным могло быть формирование совместных администраций в пределах агломерации. Это позво­лило бы более эффективно координировать деятельность муниципалитетов.

Достаточно интересной и значимой может стать такая форма межмуниципальной кооперации, как формирование совместной собственности нескольких муниципальных образований. Как отмечают некоторые авторы, на практике неизбежна ситуация, при которой нескольким муниципальным образованиям нужно иметь совместную собственность [10]. Но законодательство не регулирует вопросы совместной собственности муниципалитетов (за исключением возможности создания межмуниципальных хозяйственных обществ). Такой пробел не может не вызвать затруднений при передаче из государственной в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких муниципальных районов или поселений, а также осложнить процесс оперативного управления этими предприятиями как сложными имущественными комплексами.

Для решения указанных проблем в литературе предлагается схема межмуниципального кредитования через ассоциации муниципальных образований [11]. Члены ассоциации принимают решение о создании резервного фонда и раз­мере взноса в этот фонд (размер взноса связан с численностью жителей конкретного муниципалитета).

Собранные в резервный фонд средства аккумулируются на банковском счете ассоциации и могут быть использованы только по решению общего собрания.

Любое из муниципальных об­разований, входящих в ассоциа­цию, имеет возможность обратиться к собранию и получить необходимую ему сумму из ре­зервного фонда на определенный срок, при этом предоставляемая ссуда является беспроцентной и срок погашения зависит лишь от решения собрания.

Возможны и иные варианты межмуниципального сотрудничества. Так, в числе видов муниципального сотрудничества, осуществляемого на Васильевском острове в г. Санкт-Петербурге, названы совещания председателей муниципальных советов, создание подразделения муниципальной милиции и т.п. [12].

Возможны и иные варианты межмуниципального сотрудничества. Например, в качестве самостоятельной формы межмуниципального сотрудничества можно рассматривать предусмотренное Градостроительным кодексом РФ взаимодействие муниципальных образований при формировании градостроительной документации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. — М.: Юстиц- информ, 2007.

2.Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии

 // Российская муниципальная практика. — 2009. — № 6—7. — С. 12—16.

3.Пиндт X. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. — 2009. — № 8. — С. 17—21.

4.Власова Н.Ю., Джек Л.Н. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах Российской Федерации // Научный вестник Уральской академии государственной службы. — 2009. — № 3.

5.Алпатов Ю.М. К вопросу о формировании концепции межмуниципального сотрудничества муниципальных образований // Право и государство: теория и практика. — 2008. — № 4. — С. 34—38.

6.Серебренникова А.С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ: на примере России и Франции: Дисс. ...канд. юрид. наук. — Иркутск, 2006.

7.Рагозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом // Муниципальная власть. — 2009. — № 4. — С. 76—85.

8.Амелин Д.Е. Аутсорсинг муниципальных функций / / http: / / journal. Vscc.fc.ru / php / joi  / 30/ art30 _06.php#1

9.Изъюрова Л. Бесконечное приближение / / http: / / www. grandsmeta.ru / n19 – 2009int / pages / id_1791

10.Валентей С. Д., Бухвальд Е.М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии // Журнал российского права. — 2008. — № 3.

11.Негодуйко А.В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе: Дисс. ...канд. экон. наук. — Иркутск, 2008.

12.Половцев И.И. Межмуниципальное взаимодействие на примере Васильевского острова // Сборник статей по проблемам местного самоуправления (1999— 2002 гг.) / Под общ. ред. И.И. Половцева. — СПб., 2002.

 

Петроградская, А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества / А.А.Петроградская // Право и экономика. – 2010. - № 11. – С. 7 – 13.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 26 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров