Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Стукалов А.В Реализация полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального
Стукалов А.В Реализация полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального

Реализация полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства: вопросы теории и практики

Стукалов А.В., аспирант кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, старший специалист отдела анализа и обобщения судебной практики, законодательства и статистики Арбитражного суда Ставропольского края stron8787@mail. ги

В статье рассматриваются правовые вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, проблемы, связанные с отсутствием механизма разграничения полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Автор высказывает вполне справедливые предложения по законодательному урегулированию указанной проблемы, что подтверждает проведенный анализ законодательства и судебной практики.

Согласно законодательству Российской Федерации органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) об- оазуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства.

Ю.А. Тихомиров отметил, что в настоящее время «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это — общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений, это — объективи­рованные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это — коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление».

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ в главе 8 с одноименным названием «Местное самоуправление» и в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об общих принципах...»).

Принято выделять две основные группы полномочий органов местного самоуправления: первая группа — это полномочия, финансируемые из местного бюджета (вопросы местного значения); вторая группа — это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов

Российской Федерации предоставляются широкие права по контролю за осуществлением этих полномочий. В случае их ненадлежащего исполнения они изымаются у органов местного самоуправления и осуществляются непосредственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 4, 10 части 1 статьи 14 ФЗ «Об общих принципах...» к вопросам местного значения поселения, в частности, относятся: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В настоящее время в РФ законодательно не определен круг полномочий органов местного самоуправ­ления в области жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ). В частности нет и законодательно установленного определения «жилищно-коммунальное хозяйство». Толкование некоторых понятий можно найти в отдельных методических пособиях: жилищно-коммунальные услуги — надежное и устойчивое обеспечение холодной и горячей водой, электрической энерги­ей, газом, отоплением, отведения и очистки сточных вод, содержания и ремонта жилых домов, придомовой территории, а также благоустройства территории на­селенного пункта в соответствии с установленными стандартами, нормами и требованиями.

Если использовать расширительное толкование норм ФЗ «Об общих принципах...», то можно сказать, что ЖКХ — это особая отрасль народного хозяйства, где федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Феде­рации, органы местного самоуправления обеспечива­ют надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, гарантируя комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.

Под исполнителем следует понимать юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, предоставляющее коммунальные услуги, производящее или приобретающее коммунальные ресурсы и отвечающее за обслуживание разводящих и внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Испол­нителем могут быть организации, поставляющие коммунальные услуги, управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребитель­ский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений — иная организация, производящая или приобре­тающая коммунальные ресурсы.

Соответствующие вопросы возникают на практике, в том числе и при разрешении споров в суде. Рассмотрим пример из судебной практики. Общество обратилось в суд с иском к муниципальному образованию о взыскании задолженности за тепловую энергию и теплоноситель в жилые дома, переданные в муниципальную собственность ответчика. Суд первой ин­станции удовлетворил исковые требования в полном объеме, указав на обязанность муниципального обра­зования произвести оплату за фактически потребленную тепловую энергию. Апелляционный суд своим постановлением оставил решение без изменения. Суд кассационной инстанции судебные акты оставил без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с абзацем 1 9 части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Рос­сийской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О вне­сении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон Ne 122-ФЗ) решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность и из собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 14 ФЗ «Об общих принципах...» вопросы организации теплоснабжения в границах поселения относятся к ведению органов местного самоуправления. Этим органы в силу положений статьи 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» обязаны создавать условия для управления многоквартирными домами.

Суды установили, что принятые по акту приема-передачи имущества в муниципальную собственность тепловые сети непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации. В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким образом, установив факт оказания услуг по теплоснабжению спорных объектов жилого фонда, суды правомерно пришли к выводу об обязанности муниципального образования произвести оплату за фактически принятую тепловую энергию.

Резкое падение уровня доходов населения, безработица, обусловленные мировым финансовым кризисом, негативно сказались на изменении экономи-

ческих условий функционирования организаций коммунального комплекса.

По мнению В.И. Васильева, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалите­ты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к от­делению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления».

Приходится констатировать, что государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства. Указанное положение подтверждает судебная практика. Так, общество обратилось в арбитражный суд с иском к администрации муниципального образования об обязании принять в муниципальную собственность объекты жилищно-коммунального хозяйства, а именно канализационные сети, водопроводные сети, здание с пристройками, канализационную насосную станцию, тепловые сети. Решением, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда,  исковые требования удовлетворены в полном объеме. Судебные акты мотивированы тем, что обязанность администрации принять в муниципальную собственность спорные объекты возникла в соответствии с распоряжениями федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Кассационная инстанция судебные акты оставила без изменения, а жалобу администрации без удовлетворения по следующим основаниям. В соответствии с пунктом 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 объекты государственной собственности, в частности, объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов. В силу пункта 2 Положения «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» (утратило силу) передаче в муници­пальную собственность подлежат объекты социально- культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий. Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации форме. Суд апелляционной инстанции обоснованно, учитывая названные положения нормативных правовых актов, исходил из того, что объектыжилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими- либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества. Как установили суды первой и апелляционной инстанций, спорные объекты являются объектами инженерной инфраструктуры муниципального образования и предназначены для водоснабжения и отопления жилых домов, а также для отвода сточных вод, поэтому в силу приведенных норм на администрации лежит обязанность по их принятию в муниципальную собственность. При рассмотрении спора суды обоснованно от­клонили ссылку администрации на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. №828-0-П, по вопросу положений части 11 статьи 154 Закона № 122-ФЗ, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Указанным актом правовые отношения по передаче объектов муниципальному образованию от предприятия-балансодержателя имущества, не вошедшего в состав приватизируемого имущества, не регулируются и правовая оценка им Конституционным Судом Российской Федерации в названном определении не дана. Распространение позиции Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованно, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является.

Поэтому выводы судебных инстанций являются верными и основанными на законе.

В настоящее время можно выделить следующие основные проблемы модернизации жилищно-коммунального комплекса в России:

недостаточное развитие коммунальных систем для обеспечения возрастающих потребностей общества, в том числе связанных с новым строительством;

неравномерное распределение коммунальных мощностей, приводящее к неэффективному использованию ресурсов;

высокий уровень морального и физического износа объектов и сооружений;

недостаточное обеспечение потребления коммунальных ресурсов приборами учета, отсутствие систем сбора и анализа этой информации и сведений текущих балансов коммунальных ресурсов, а также отсутствие единой базы данных о проживающих гражданах. Предполагается, что Всероссийская перепись на­селения 2010 г. позволит решить данную проблему;

неэффективное использование природных р­сурсов в виде потерь ресурсов при транспортировке, а также тепловой и электрической энергии в процессе производства и транспортировки до потребителей;

низкая эффективность системы управления в жилищно-коммунальном хозяйстве, преобладание административных методов хозяйствования над рыноч­ными.

Объекты коммунальной инфраструктуры, несмотря на проводимую реформу, находятся в изношенном состоянии. По данным технической инвентаризации, в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. физический износ основных фондов котельных составил 55 процентов, центральных тепловых пунк­тов — 50,1 процента, тепловых сетей — 62,8 процента, тепловых насосных станций — 52,3 процента, требуют немедленной перекладки около 16 процентов теплопроводов и 30 процентов сетей водоснабжения и канализации. В результате этого износа расход энергетических ресурсов в российских коммунальных пред­приятиях на 25-30 процентов, а иногда и до 50 процентов выше, чем в европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20 процентов, по электроэнергии — 15 процентов, по теплу— до 40 процентов.

Сложившаяся ситуация в отрасли может привести к тому, что: средний износ производственного оборудования в малых городах и сельских поселениях достиг­нет 70 процентов; аварийность в системах коммунальной инфраструктуры возрастет; около 20 процентов населения страны будут пить воду, не отвечающую санитарным требованиям; зависимость от зарубежного оборудования, технологий, проектных решений в сфере коммунального хозяйства усилится; потери энергетических ресурсов и воды в процессе их доставки потребителям не снизятся; экологическое состояние водных объектов, особенно источников питьевого водоснабжения, значительно ухудшится; техническое перевооружение и реконструкция отрасли не будут обеспечены.

Направлениями развития жилищно-коммунального хозяйства органами местного самоуправления в России сегодня должны стать: развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; развитие системы управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионных соглашений и иных механизмов государ­ственно-частного партнерства; внедрение механизмов рыночной экономики в эту отрасль и повышение ответственности перед населением предприятий, оказываю­щих жилищно-коммунальные услуги, путем переводе льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму, составляющего основу реформы жи­лищно-коммунального хозяйства; создание условий для эффективного инвестирования в коммунальную инфраструктуру в целях снижения издержек и повышения надежности при обеспечении доступности коммунальных услуг для потребителей и минимально необходимой нагрузки на бюджетную систему; развитие системы ресурсо- и энергосбережения в сфере ЖКХ; реализация жестких нормативных требований к наличию приборов учета, установленных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, создание единых муниципальных баз информационных ресурсов, включающих в себя автоматизированный сбор информации, расчетно-сервисное обслуживание потребителей услуг по принципу «одного окна», контроль за несанкционированным потреблением ресурсов, обмен данными с отраслевыми государственными автоматизированными системами и другие мероприятия; переход от договоров аренды систем коммунальной инфраструктуры к концессионным соглашениям; предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации; привлечение средств внебюджетных источников на развитие жилищно-коммунального комплекса; разработка программы комплексного развития и единой муниципальной базы информационных ресурсов; использование кредитных ресурсов.

Безусловно, решить поставленные задачи только силами местного бюджета невозможно, поскольку проблемы носят межотраслевой и межведомственный ха­рактер и не могут быть решены без участия федеральных органов власти.

Сферу ЖКХ регулируют только на федеральном уровне свыше 90 нормативных правовых актов, следовательно, и неизбежны значительное число расхождений и прямых противоречий, серьезные проблемы при его применении, а также возможна и коррупционная составляющая в данной области.

Таким образом, по нашему мнению, сегодня необходимо разработать и принять федеральный закон «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания в Российской Федерации», который позволит внести правовую опре­еленность в сфере полномочий органов публичной власти и кардинально повысить уровень и качество жизни граждан Российской Федерации.

Стукалов, А.В  Реализация полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства: вопросы теории и практики / А.В.Стукалов // Конституционное и муниципальное право. – 2010. - № 11. – С. 55 – 58.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 30 гостей и 1 пользователь онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров