Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Мокрый В.С.

Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности

В статье рассматриваются вопросы теории и практики разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации. Автор анализирует возможности, заложенные в правовых инструментах разграничения полномочий, каковыми являются договор и федеральный закон, осуществляет поиск критериев распределения бремени ответственности между уровнями публичной власти в федеративном государстве.

Согласно Конституции Российской Федерации и действующему законодательству субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, так и переданные им федеральные полномочия. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) органам государственной власти субъектов Федерации могут передаваться полномочия как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации (статья 132) предусматривает также передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправле­ния. В этой части положения Конституции РФ развиты и детализированы в отдельной главе 4 Федерального за­кона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации».

Однако само по себе закрепление основ института передачи полномочий в Конституции РФ не устраняет некоторую неопределенность, сложившуюся вокруг рассматриваемого правового института.

В первую очередь нуждается в пояснении вопрос: как соотносятся между собой понятия «разграничение полномочий» и «передача полномочий»?

Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществля­ется Конституцией, Федеративным и иными договора­ми о разграничении предметов ведения и полномочий.

Воспроизводя данную правовую норму в пункте 5 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ, федеральный законодатель добавляет: общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

При буквальном толковании данной нормы можно сделать вывод о том, что правовыми источниками, регулирующими вопрос разграничения полномочий, являются не только Конституция РФ, Федеративный договор (действующий в части, не противоречащей Конституции РФ), договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам), но и федеральные законы.

Согласно пункту 6 статьи 1 Федерального закона No 184-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной вла­сти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих пол­номочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

Казалось бы, ответ на поставленный вопрос найден: передача полномочий осуществляется соглашениями между органами исполнительной власти, а раз­граничение, как уже было сказано, Конституцией РФ, Федеративным договором, договорами и федеральными законами.

Однако статья 26.8, регулирующая принципы и порядок заключения соглашений между органами исполнительной власти, находится в главе IV. 1 Федерального закона № 184-ФЗ с говорящим названием «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

Следует ли это трактовать как включение соглашений о передаче части полномочий в механизм разграничения полномочий?

В пункте 7 статьи 26.3 главы IV. 1 «Об общих принципах разграничения полномочий...» речь идет о федеральных законах, которыми осуществляется передача федеральных полномочий органам власти субъектов Федерации.

Таким образом, складывается впечатление, что законодатель, сознательно или нет, смешивает понятия «разграничение полномочий» и «передача полномочий».

Более того, Федеральный закон № 184-ФЗ оперирует не только категориями разграничение и передача полномочий, в нем также содержатся положения об «установлении полномочий» (пункт4 статьи 1) и об «определении полномочий» (статья 26.1).

Вряд ли такой подход является оправданным с точки зрения законодательной техники. Говоря словами философа Вильяма Оккама, «не стоит множить сущности без необходимости», т.е. попросту следует избегать внедрения новых дополнительных понятий, смысловые границы которых не вполне определены.

В отличие от терминологической неопределенности, сложившейся в законодательстве, в правовой науке выработан подход, позволяющий провести границу между разграничением и передачей полномочий. Он предельно прост. Передаются полномочия, уже разграниченные между уровнями власти, уже отнесенные либо к смешанной компетенции Федерации и ее субъектов, либо к исключительному федеральному ведению.

Думается, что данный подход может быть в полной мере экстраполирован на область местного самоуправления. С его помощью мы легко можем определить границы нашего исследования, предметом его является именно и исключительно передача полномочий.

Но здесь возникает новая неопределенность. В Конституции Российской Федерации речь идет о передаче части полномочий органам исполнительной власти и наделении полномочиями органов местного самоуправления. В правовых актах можно встретить также категорию «делегирование полномочий».

Каково же соотношение понятий «наделение», «делегирование» и «передача» полномочий? Несмотря на то, что дискуссия по данному вопросу ведется, законодательно границы между указанными понятиями не проведены. Да и вряд ли в этом случае их проводить следует. И хотя «умножение сущностей» отнюдь не упрощает понимание закона, «наделение», «делегирование» и «передача» несут в себе общее смысловое содержание, обозначают один и тот же правовой механизм. В связи с чем думается, что эти понятия тождественны.

Итак, институт передачи полномочий получил прочное закрепление, как в практике федеративных отношений, так и в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Конституция РФ устанавливает две формы передачи полномочий:

1.В федеративных отношениях инструментом передачи части полномочий являются соглашения федеральных органов исполнительной власти и органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 78).

2.Для органов местного самоуправления Конституция Российской Федерации предусматривает наделение отдельными государственными полномочиями только законом (часть 2 статьи 1 32).

Сегодня практика правового регулирования федеративных отношений выдвинула на первый план федеральный закон как способ передачи полномочий органам государственной власти субъектов. На сегодняшний день процесс распределения полномочий между субъектами РФ и Федерацией идет преимущественно в рамках законодательного регулирования, а не в системе договорных отношений.

Однако Конституция «молчит» относительно роли федерального закона как в процессе собственно разграничения полномочий, так и в механизме их делеги­рования.

Правовая неопределенность в указанной области была устранена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1 –П  по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, где Конституционный Суд РФ указал, что федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Таким образом, если, исходя из смысла Конституции, полномочия органов государственной власти определяются и разграничиваются федеральными зако­нами, думается, не будет ошибкой сказать, что и передаваться они также могут посредством принятия федеральных законов.

Федеральный закон № 184-ФЗ закрепляет за субъектами Федерации порядка 80 собственных полномочий по предметам совместного ведения. На сегодняшний день более 90 полномочий органов государственной власти Российской Федерации передано органам власти субъектов РФ отдельными федеральными законами. При этом значительная часть этих полномочий может быть, в свою очередь, субделегирована органам местного самоуправления при условии, что такое право предоставлено федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов РФ.

В федеративных отношениях делегирование полномочий позволяет предоставить регионам большую свободу действий. И в этом смысле делегирование полномочий, безусловно, является инструментом децентрализации управления. В то же время полномочия по контролю и координации деятельности региональных властей остаются за Центром, что обеспечивает проведение единой общегосударственной политики, позволяет сохранить целостность и стабильность развития государства.

Институт соглашений в рамках единой системы органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов также содержит в себе определенное рациональное зерно. Ибо совершенно очевидно, что по- настоящему симметричная федерация, где регионы равны как клетки на шахматной доске, является скорее идеальной моделью.

Различия в экономическом и кадровом потенциале регионов, ориентация их на определенные отрасли хозяйства, инвестиционная привлекательность или не­привлекательность, географический фактор и многое другое создают фактическую асимметрию федеративного устройства.

И конечно, в таких условиях не всегда представля­ется возможным применять равный законодательный масштаб к, по сути, совершенно различным субъектам.

Это обусловливает необходимость сохранения договорного элемента в федеративных отношениях. Он должен использоваться не для нарушения принципа равноправия субъектов, а, напротив, для установления ба­ланса, обеспечения наиболее равномерного их развития.

В этом смысле интересен подход, использованный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

По сути, речь идет об организации федеративной политики с учетом местной специфики, т.е. потенциала регионов. С одной стороны, согласно Концепции даль­нейшее социально-экономическое развитие России будет протекать с опорой на зоны опережающего экономического роста, на территориально-производственные кластеры. С другой стороны, принцип стимулирования развития «передовых» территорий сочетается с оказанием финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения.

Данный подход видится вполне обоснованным. Ведь реальность такова, что одна экономическая ситуация сложилась в Красноярском крае, другая в Ар­хангельской области. Одна степень инвестиционной привлекательности Калужской области, другая — Смоленской. Одними кадровыми ресурсами располагает Татарстан, другими Чукотский автономный округ.

Думается, что институт соглашений может быть использован именно для проведения федеральной политики с учетом особенностей развития регионов Российской Федерации.

Демократизм договорного подхода при передаче полномочий заключается в том, что он предполагает волеизъявление органов государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. выражение готовности принять на себя определенные обязательства, расширить собственную сферу ответственности. Если органы власти субъекта РФ имеют возможности и желание самостоятельно и эффективно решать тот или иной вопрос, почему не предоставить им такое право?

Отдельно необходимо остановиться на вопросе о значении института делегирования полномочий в муниципальной практике.

И начать хотелось бы вот с какой проблемы. При передаче полномочий органам местного самоуправления в качестве государственных неизбежно возникает вопрос, по каким критериям следует проводить границу собственной компетенции органов местного самоуправления.

Чем мы руководствуемся, относя, например, вопрос предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизне­обеспечения населения, и ликвидации их последствий к переданным полномочиям, а вопрос защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера к собственным полномочиям органов местного самоуправления?

Заслуживает внимания и обсуждения мнение профессора С.А. Авакьяна, который говорит о том, что, по сути, «никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения — федеральный, региональный, местный». Поэтому, продолжая мысль профессора С.А. Авакьяна, скажем, что единственным критерием распределения полномочий между уровнями публичной власти должно являться повышение эффективности оказания услуг населению. То есть не важно, какой уровень власти вопрос решает, главное, как решает: эффективно или нет.

Как было указано выше, Конституция РФ предусматривает единственный способ передачи (наделения) отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления — принятие соответствующего закона (статья 132). При этом ключевым конституционным принципом делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень является принцип достаточности материально-финансового обеспечения их осуществления.

Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий.

Механизм делегирования полномочий на муниципальный уровень при условии реализации его в соответствии с «буквой» закона является надежным и ра­циональным. Он позволяет значительно снизить вероятность возникновения уже «набивших оскомину» «нефинансируемых мандатов».

Гарантии соразмерности передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий материально-финансовым ресурсам имеют высокую степень правовой защиты.

Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления позволяет органам местного самоуп­равления отказаться от осуществления переданных полномочий в том случае, если был нарушен установленный законом порядок их передачи (который вклю­чает в том числе требование о соответствующем финансировании), и это признано в судебном порядке (часть 2 статьи 20).

Следует отметить, что Федеральный закон № 131 -ФЗ допускает наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления не только муниципальных образований одного вида, но и конкретных муниципальных образований. Так, согласно пункту 1 част- и 6 статьи 19 закон о делегировании полномочий должен содержать вид или наименование муниципального образования, органы которого наделяются соответствующими полномочиями.

Такой механизм позволяет осуществлять передачу полномочий с учетом неравномерности развития муниципальных образований одного вида в границах субъекта Федерации.

Однако приходится констатировать, что законодатель сегодня все чаще и чаще идет не путем передачи государственных полномочий на местный уровень, а путем расширения собственных полномочий органов местного самоуправления. Сегодня ряд собственных полномочий органов местного самоуправления определен в Федеральном законе как «участие...» либо «содействие...», что, безусловно, очень сложно просчитывается при формировании бюджета. Но до бесконечности растягивать местные бюджеты невозможно, а там, где границы осуществления полномочия не обозначены, принцип соразмерности финансовых ресурсов соблюдаться не может по определению. Таким образом, по сути, такой подход ведет к возникновению все тех же «нефинансируемых мандатов».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также преду­сматривает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, которые им не переданы. Единственное условие — такое участие должно быть предусмотрено федеральным законом.

Подобная норма действует и в отношении субъектов Федерации. Они также вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, не переданных им, если такое участие предусмотрено федеральными законами (статья 26.3.1 Федерального закона N184-ФЗ). Вряд ли такую практику можно оценить положительно. Ибо в данном случае отсутствует четкое разграничение ответственности между субъектами публичного права, а значит, и гарантии населению в получении соответствующих услуг существенно снижаются. Думается, что указанный подход в принципе находится как за рамками процесса разграничения полномочий, так и за рамками делегирования полномочий.

По этому поводу хотелось бы привести позицию профессора В.И. Васильева: «Совершенно очевидно, что в результате законотворчества последних лет концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131 -ФЗ, оказалась существенно поколебленной... Введение добровольных, исполняемых за счет местных бюджетов государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым мандатам, хотя и на факультативной основе... Важно следить за тем и добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян социальный смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления».

Возможность делегирования полномочий делает практику федеративных отношений более гибкой, способной оперативно реагировать на необходимость совершенствования современного федерализма. Однако, как любой другой правовой институт, передача полномочий может стать как средством решения проблем государственного строительства, так и причиной их возникновения. В связи с чем важно помнить, что краеугольным камнем федеративных отношений является принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в статье 5 Конституции РФ. И проявляться это равноправие должно не только в организации межбюджет­ных отношений. Правовой механизм должен гарантировать равные возможности для каждого региона страны, в том числе и право на учет индивидуальных особенностей субъекта РФ. И в этом тоже проявляется равноправие субъектов: где-то помочь отстающему, где-то позволить сильному реализовать свои возможности.

Поэтому договорный механизм, хотя бы в форме соглашений между органами исполнительной власти, должен быть сохранен в целях поддержания баланса федеративного устройства. Равноправие субъектов должно выражаться в равенстве возможностей граж­дан на получение качественных государственных услуг вне зависимости оттого, в каком регионе или муниципальном образовании находится их местожительство, в силу того что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

В сфере местного самоуправления делегирование государственных полномочий является оправданным только при соблюдении принципа адекватного финансового обеспечения их осуществления. В противном случае наделение полномочиями превращается в перекладывание ответственности в ущерб интересам населения, что недопустимо, исходя из социальной природы государства.

Как показывает практика, передача полномочий зачастую повышает уровень гарантированности прав граждан на получение услуг. В то время как закрепление полномочий в качестве собственных порой ведет к перекладыванию бремени их осуществления, что называется, «на плечи» органов местного самоуправления. Мол, «делайте с ними, что хотите».

Резюмировать изложенное представляется уместным словами видного российского государственного деятеля Сергея Юльевича Витте, утверждавшего, что задача государственной науки «заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд».

Эффективность механизма передачи полномочий зависит от правильности распределения между уровнями власти «бремени удовлетворения общественных нужд». Правовые предпосылки для этого созданы. Поэтому сегодня задача ученого сообщества и практиков состоит в том, чтобы сообща выработать оптимальные подходы для направления порой неоднозначного потенциала института делегирования полномочий в надлежащее русло, т.е. на цели повышения качества жизни населения.

Мокрый, В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности / В.С. Мокрый // Конституционное  и муниципальное право. – 2010. - № 11. – С. 40 – 44.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 34 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров