Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Дементьев А.Н. Соотношение предмета и методов правового регулирования общественных отношений
Дементьев А.Н. Соотношение предмета и методов правового регулирования общественных отношений

Соотношение предмета и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления

Дементьев Александр Николаевич, ведущий советник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, советник государственной гражданской службы Российской Федерации II класса, кандидат юридических наук

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

В статье приводятся результаты анализа соотношения методов и предмета правового регулирования муниципальных отношений. Проводится детализация предмета правового регулирования на группы правоотношений, анализируются классификации субъектов муниципальных правоотношений, использование способов правового регулирования в муниципальном праве, а также специальных способов — рекомендательного, автономии; гарантий и др. Выделены две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом являются население и граждане, проживающие на территории муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований.

В теории государства и права постулатом является то, что предмет и метод правового регулирования являются исходными и главными признаками, которые позволяют отграничить и выделить отрасли права. Для анализа соотношения методов и предмета правового регулирования муниципальных отношений воспользуемся определениями, характеристиками предмета и метода муниципального права, содержащимися в литературе. Большинством ученых и специалистов под предметом муниципального права понимаются «отношения, возникающие при реализации непосредственно населением (гражданами) своего права на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, а также отношения, возникающие в процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления».

Особенности групп общественных отношений в сфере местного самоуправления

Для того чтобы выявить соотношение методов  предмета правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, целесообразно ввести детализацию предмета правового регулирования на группы отношений. В науке муниципального права, несмотря на некоторые различия в формулировках, выделяются следующие группы отношений: отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием местного самоуправления; отношения, возникающие при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление; отношения, связанные с деятельностью органов местного самоуправления; отношения, связанные с использованием муниципальной собственности; отношения, направленные на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающие реализацию государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. В литературе приводится более подробная детализация групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. В частности, в такие группы предлагается включать отношения: возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления; связанные с местным правотворчеством (разработкой и принятием устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов); связанные с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; связанные с осуществлением муниципальной службы; определяющие ответственность в системе местного самоуправления; возникающие в связи с реализацией полномо­чий по решению вопросов местного значения; в сфере местных финансов и в экономической сфере; связанные с гарантиями местного самоуправления; связанные с осуществлением государственных полномочий; возникающие в сфере территориального устройства местного самоуправления; возникающие в сфере межмуниципального сотрудничества.

Как справедливо отмечается в некоторых работах, вышеприведенные группы могут быть объединены, в свою очередь, в более общие группы: организационно- правовые, экономические, политико-правовые. Такая классификация отражает структуру федерального законодательства о местном самоуправлении. Для уста­новления соотношения предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления и способов (методов) их нормативного правового регулирования, напротив, необходима последовательная детализация групп правоотношений. На основе такой детализации возможен комплексный анализ соответствия метода (способов) нормативного правового регулирования группе общественных отношений в сфере местного самоуправления либо конкретному общественному отношению.

Так, например, наиболее сложная группа экономических отношений может быть последовательно детализирована через выделение таких отношений, как отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, и отношений, связанных с взаимодействием органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами — хозяйствующими субъектами. Представляется, что нормативное правовое регулирование этих отношений, несмотря на то, что они входят в одну группу, должно осуществляться на основе разного сочетания методов. Так, очевидно, права органов местного самоуправления в этой сфере, как публично-властных органов, должны устанавливаться императивным способом, а права хо­зяйствующих субъектов во взаимодействии с органами местного самоуправления —диспозитивным способом.

Анализируя состав предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления (группы муниципальных правоотношений), можно выделить две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом являются население и граждане, проживающие на территории му­ниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований, выступающие от лица населения. Очевидно, что указанные субъекты принципиально отличаются своим статусом. Органы и должностные лица муниципальных образований юридически являются выразителями интересов населения соответствующей территории. Этот статус в первую очередь предопределяет и способы правового регулирования, в которых одной из сторон являются указанные субъекты. В литературе кроме указанных субъектов вы­деляются также и другие субъекты, которые участвуют либо могут участвовать в муниципальных правоотношениях. В целом состав субъектов муниципальных правоотношений может быть представлен следующим перечнем: население, проживающее на территории муниципального образования, гражданин и граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования; органы и должностные лица местного самоуправления; органы государственной власти; предприятия, учреждения, организации, расположенные на территории муниципального образования; ассоциации и союзы муниципальных образований, муниципальное образование (И.В. Бабичев), местное сообщество (Э.Р. Курманов), территориальный коллектив (Э.Р. Курманов).

Исследователи приводят более сложные классификации субъектов муниципальных правоотношений. В частности, И.В. Новикова вводит такую классификацию: первичные коллективные субъекты (население муниципального образования), первичные индивидуальные субъекты (граждане), вторичные индивидуальные субъекты (глава муниципального образования, выборные и иные должностные лица муниципального обра­зования, депутат и др.). Е.С. Шугрина предлагает до­полнить этот перечень вторичными коллективными субъектами (органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления).

Необходимо отметить, что в научной литературе и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации используются такие понятия, характеризующие субъекты местного самоуправления, как «местное сообщество» и «территориальный коллектив». В законодательной практике они не используются по крайней мере по двум обстоятельствам. Во-первых, выделение этих субъектов муниципальных правоотношений связано с необходимостью отграничения их статуса от такого субъекта муниципальных правоотношений, как население. На население, как субъект муниципальных правоотношений, указывается в Конституции Российской Федерации. Во-вторых, использование конституционного понятия «население» в законодательстве и нормативных правовых актах в Российской Федерации сопряжено с необходимостью отграничения понятий «жители» муниципального образования и «муниципальное образование».

Представляется, что в настоящее время в нормативной правовой практике вместо населения достаточно использование такого субъекта правоотношений, как муниципальное образование. С.А. Авакьян, И.В. Бабичев приводят достаточно убедительные доводы в обоснование этой позиции. В то же время необходимо отметить, что с терминологической точки зрения выбор федеральным законодателем термина «образование» в сочетании с прилагательным «муници­пальное» представляется весьма неудачным, поскольку в Конституции Российской Федерации 1993 г. термин «образование» использовано совершенно в ином смысле — для обозначения системы дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, государственных и муниципальных образова­тельных учреждений (ст. 43) и других связанных с получением гражданами образования терминов.

Таким образом, для практических целей из перечисленных выше групп субъектов муниципальных отношений в законодательной практике большинство имеют нормативно определенный статус. С точки зрения участия субъектов муниципальных правоотношений в гражданско-правовых отношениях они могут быть объединены в две группы: юридические лица и физические лица. При этом в группе юридических лиц гражданским законодательством выделяется особый субъект гражданских правоотношений — муниципальное образование. Объ­единение в одну группу юридических лиц с существенно различающимися правовыми статусами приводит к усложнению выбора методов правового регулирования даже в тех случаях, когда в Гражданском кодексе Российской Федерации сделана специальная оговорка.

Проблемы использования методов правового регулирования в муниципальном праве

Сделанные обобщения относительно предмета муниципального права, субъектов муниципальных правоотношений и регулируемых муниципальным правом общественных отношений не представляется возможным применить для анализа методов регулирования в муниципальном праве. Формирование конкретного содержания и характеристик метода правового регулирования, присущего муниципальному праву, составляет одну из важных теоретических проблем не только науки муниципального права, но и в целом общей теории права. Существующие теоретические разработки общей теории права и отраслевых наук не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права, присущие только этой отрасли методы правового регулирования.

Научная дискуссия по этой проблеме имеет длительную историю и сформировавшиеся теоретические взгляды на существование (отсутствие) у каждой отрасли права особого метода правового регулирования. С практической точки зрения для нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления имеют существенное значение теоретические разработки критериев и оснований установления характеристик метода правового регулирования (способов правового воздействия) в конкретной отрасли права. Под методом правового регулирования понимается совокупность юри­дических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Как справедли­во указывается в литературе, приведенная формулировка, несмотря на некоторые различия у отдельных исследователей, в основном сохраняет унифицированные признаки этого понятия. Таким образом, метод правового регулирования заключается, по существу, не в одном методе, а в комплексе юридических приемов, средств и способов правового воздействия. Известное деление отраслей права на публичные и частные в том числе базируется и на существенно раз­личающихся методах правового регулирования общественных отношений: императивном и диспозитивном. Некоторые исследователи называют их «первичными» и приводят различные их названия: диспозитивного — автономный, децентрализации, координации, а императивного — авторитарный, централизации, суборднации.

В то же время существует и иная точка зрения, заключающаяся в том, что отраслям права независимо от предмета нормативного правового регулирования присущ единый метод правового регулирования. Четкой характеристики этого метода не приводится, однако практическим приложением этого метода выступают единые и применяемые во всех отраслях права способы правового воздействия: дозволение, предписание и запрет. В зависимости от особенностей и соотношения дозволения, предписания и запрета различаются три варианта, три типа единого метода правового регулирования.

При первом типе правового регулирования преобладает дозволение. В.Д. Сорокин характеризует его как гражданско-правовой тип регулирования обще­ственных отношений. При втором типе преобладает предписание по сравнению с дозволением и запретом. Такой тип нормативного правового регулирования характеризуется как административно-правовой. При третьем типе преобладает такой способ воздействия, как запрет. Данный тип характеризуется, как уголовно- правовой тип регулирования общественных отношений. Нетрудно заметить, что первый тип соответствует известному способу правового воздействия на обще­ственные отношения — диспозитивному (частноправовому, гражданско-правовому) методу нормативного правового регулирования, а два других — императив­ному (публично-правовому) способу. В.Д. Сорокин делает вывод, что основная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальное соотношение трех элементов в едином методе правового регулирования для каждой отрасли права, которая прежде всего характеризуется содержанием предмета регулируемых общественных отношений.

С практической точки зрения основным является вопрос не только о соотношении дозволения, предписания и запрета, но и о конкретном содержании дозволения, предписания и запрета в конкретной правовой норме. Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, палитра таких соотношений для каждой отрасли права и каждой правовой нормы и характеризует в целом специфику метода правового регулирования отрасли права. Так, запрет может быть прямой и косвенный, сочетающийся с обязанностями, запреты могут быть безусловные и имеющие исключения и т.д. и т.п. Приведенные характеристики содержания способов административного правового регулирования соответствуют такой же логике: предписание к действию в условиях, установленных административной правовой нормой, несоблюдение которой не налагает юридической ответственности; предоставление возможности выбора варианта должного поведения; запрещение определенных действий; предоставление возможности действовать по своему усмотрению и т.п. Эти примеры демонстрируют необхо­димость соотнесения существующих способов регулирования как между собой, так и применительно к конкретным, регулируемым нормой общественным отно­шениям. В книге, помимо предмета правового регулирования, приводятся общие критерии, которые необходимо учитывать при выборе способа (соотношения способов — в данном случае дозволения, предписания и запрета) правового регулирования. К этим критериям относятся: субъекты, издающие правовые нормы, и субъекты, применяющие правовые нормы; субъекты, которым адресованы правовые нормы; степень определенности дозволений, предписаний и запретов; конкретное содержание регулируемых отношений. Указанные критерии могут служить дополнительным ориентиром при выборе способов и приемов конструирования конкретной правовой нормы.

С учетом проведенного выше анализа может быть уточнено определение метода правового регулирования общественных отношений. Под методом правового регулирования должна пониматься не столько совокупность, сколько сочетание известных юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Именно сочетание известных приемов, средств и способов правового воздействия и будет характеризовать присущий только данной отрасли права метод правового регулирования. Поэтому и для муниципального права первичным является нахождение сочетания известных приемов, средств и способов право­вого воздействия, а также разработка новых приемов, средств и способов такого воздействия.

В исследованиях по проблемам муниципального права вопросы соотношения методов и предмета (или групп входящих в предмет общественных отношений) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления не получили детальной проработки. А как показывает практика, от выбора метода правового регулирования конкретной группы отношений, входящих в предмет муниципального права, зависят во многом четкость и непротиворечивость норм законодательства. Эклектичное сочетание или неправильный выбор методов правового регулирования приводит к деформации статуса участников муниципальных отношений, нарушению их прав, в том числе и прав граждан.

Иногда определяющее влияние на выбор законодателем метода правового регулирования оказывают позиции законодателя, связанные с толкованием суще­ства местного самоуправления. Формирование этих позиций зависит от теоретических представлений о местном самоуправлении, о соотношении государственной власти и местного самоуправления, от приверженности той или иной доктрине, устанавливающей положение местной власти в системе разделения властей «по вертикали», исторических традиций формирования местной власти, как уровня единой государственной власти, сформировавшихся в советский период и др.

Поскольку муниципальное право является комплексной отраслью, то для выбора метода правового регулирования необходимо учитывать и дополнительный критерий: участие субъектов муниципальных отношений в правоотношениях, подпадающих под действие других отраслей права или отраслей законодательства, что предопределяется содержанием вопросов местного значения и государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Проблема содержания предмета муниципального права (групп общественных отношений, являющихся предметом муниципального права) в соотношении с другими отраслями права является одной из наиболее сложных и дискуссионных теоретических проблем науки муниципального права. Вопрос о практическом выборе метода правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления в том случае, когда необходимо учитывать комплексность отрасли права, является производным от теоретической неразрешенности этой проблемы. Состав и статус субъектов муниципальных правоотношений, публично-правовой характер этих правоотношений предопределяют необходимость использования для их нормативного правового регулирования как императивного (публично-правового), так и диспозитивного (частноправового) методов.

Методы публично-правового регулирования характеризуются неравенством сторон, императивностью предписаний, иерархичностью положения участников правоотношений. В то же время можно выделить критерий, который предопределяет необходимость использования публично-правовых, а не частноправовых методов правового регулирования. Регулирование общественных отношений, субъектами которых выступают только органы государственной власти и органы местного самоуправления, должно осуществляться публично-правовыми методами. Принятие органами госу­дарственной власти или органами местного самоуп­равления решений на основе диспозитивного метода создает условия для вторжения в сферу компетенции каждого из этих органов публичной власти. Диспозитивность предполагает в том числе, например, выбор субъектом правоотношений возможного варианта действия по своему усмотрению, что может привести к неоправданному расширению сферы действия одних органов публичной власти за счет сужения сферы действия других.

В большинстве случаев не могут быть использованы диапозитивные методы при установлении компетенции органов публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления. Типичным примером неправильного выбора метода правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления являются положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о наделении муниципальных образований «добровольно исполняемыми правами». Органы местного самоуправления в соответствии с положениями первоначальной редакции закона должны были исполнять полномо­чия по решению вопросов местного значения (обязательные полномочия) и могли исполнять полномочия по решению вопросов, которые не входят в перечень вопросов местного значения и не отнесены к полномочиям других уровней публичной власти (факультативные полномочия). За органами местного самоуправления муниципальных образований закреплялось исполне­ние отдельных государственных полномочий, которыми они могли быть наделены федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального района могли исполнять отдельные полномочия по решению вопросов местного значения, которые могли передаваться им на основе соглашения между городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района. Недопустимость исполнения полномочий одного органа публичной власти другим органом публичной власти «по вертикали» юридически обеспечивается наличием специальных принципов в системе бюджетного законодательства. В Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор сохраняется действующим принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, введенный в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2004 г. в рамках обеспечения реформы местного самоуправления и реформы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В соответствии с этим принципом за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации законодательно должны закрепляться доходы и расходы. При этом принцип самостоятельности бюджетов предусматривает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы, а также недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет бюджетов других уровней.

В дополнение к полномочиям органов местного самоуправления, установленных первоначальной редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ, после внесения в него поправок федеральными законами «О совершенствовании разграничения полномочий между уровнями публичной власти» в 2004-2008 гг. органы местной власти теперь могут:

а)осуществлять финансирование из местного бюджета и принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, в случае если такая возможность предусмотрена в федеральном законе;

б)по собственной инициативе вправе за счет средств местного бюджета дополнительно осуществлять меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих это право.

Законодателем допущена принципиальная ошибка в выборе метода правового регулирования компетенции органов местного самоуправления. Диспозитивный способ нормативной правовой регламентации компетенции муниципальных образований двух типов (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), основанный на предоставлении права органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, противоречит императивному характеру публично-властных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, как органами публичной власти. Реализация на практике таких законодательных установлений ставит обязанность власти обеспечить реализацию прав граждан (прежде всего в социальной сфере) в зависимость от усмотрения органов местного самоуправления. Тем самым граждане, проживающие на территории разных муниципальных образований, ставятся в заведомо не равные условия получения государственных и муниципальных услуг.

В отличие от полномочий, осуществляемых органами государственной власти, органы местного самоуправления могут быть наделены законом правом прини­мать к своему рассмотрению только те вопросы, которые не входят в компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления других му­ниципальных образований (факультативная компетенция). Именно этот признак — наличие факультативной компетенции у органов местного самоуправления яв­ляется одним из немногих признаков, позволяющих выделять уровень местного самоуправления в системе организации публичной власти.

Специальные методы нормативного правового регулирования в муниципальном праве

Некоторые исследователи в ряду общих методов правового регулирования полагают возможным выделить и особый метод — метод муниципально-правово- го регулирования. Считается, что основаниями для такого выделения является существование в муниципальном праве такого особого по сравнению с другими отраслями права и законодательства метода, как метод гарантий. Предполагается, что правовой осно­вой для выделения такого метода в муниципальном праве является положение Конституции Российской Федерации о государственных гарантиях местного самоуправления.

Как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Непосредственное содержание гарантий права на местное самоуправление составляют права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Комплексный анализ содержания конституционного права на осуществление местного самоуправления представлен в трудах В.И. Васильева, Е.С. Шугриной. На основе анализа положений Конституции Российской Федерации проф. Е.С. Шугрина выделяет коллективные и индивидуальные права. К коллективным правам отнесены в том числе право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, право на проведение местного референдума, как формы непосредственного осуществления местного самоуправления, право населения принимать решения по вопросам местного значения; право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; право на самостоятельное установление налогов и сборов; право решения вопросов установления и изменения границ муниципальных образований и др. Нетрудно заметить, что многие из указанных прав корреспондируются с принципами местного самоуправления. К индивидуальным правам в том числе отнесены право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право граждан быть инициаторами референдума, участвовать в его проведении и др. Конститу­ционное право на защиту указанных коллективных и индивидуальных прав есть одна из форм гарантий и обеспечения действия, в том числе и принципов местного самоуправления.

Другой формой обеспечения конституционных прав на местное самоуправления, которые непосредственно формулируются на основе конституционных положений, может являться дополнительное нормативное правовое регулирование в конкретной сфере муниципальных отношений с целью обеспечения дополнительных правовых условий для реализации указанных прав. Поскольку указанные коллективные и индивидуальные права относятся в конституционным, их государственная защита гарантируется в силу ч. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации. Если рассматривать метод гарантий, то можно выделить несколько способов обеспечения государственных гарантий местного самоуправления: правовые, организационные, бюджетные, имущественные, методические, кадровые. Все перечисленные способы объеди­няет одно обстоятельство: они не могут быть реализованы в полном объеме органами государственной власти без соответствующего правового обеспечения. Уровень принятия нормативных правовых актов, создающих правовые условия для реализации соответствующих гарантий, зависит от содержания и сложности решаемой задачи. Формой обеспечения таких государственных гарантий могут быть как специальные федеральные законы, так и указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В то же время представляется, что прямое указание на обязанность обеспечения гарантий местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не может служить достаточным основанием для формирования особого метода в системе права — муниципально-правового метода регулирования общественных отношений, поскольку наличие, например, в Конституции Российской Федерации специальной главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» может рассматриваться как правовое основание исполь­зования метода (способа) гарантий во многих отраслях права (гражданском, трудовом, семейном и др.).

Выбор приемов и способов нормативного правового регулирования для обеспечения гарантий местного самоуправления также будет зависеть от двух принципиально различающихся сфер общественных отношений в местном самоуправлении, составляющих содержание предмета муниципального права: сферы деятельности органов местного самоуправления, как органов публичной власти, деятельности должностных лиц местного самоуправления, и сферы участия населения в решения вопросов местного значения и самооргани­зации граждан с целью обеспечения реализации собственных инициатив. Реализация государственных гарантий через механизм нормативного правового регу­лирования также может быть осуществлена различными методами, например методом запретов, а не только методом гарантий.

В литературе выделяются и такие способы и приемы нормативного правового регулирования в сфере муниципальных общественных отношений, как рекоменда­тельный, способ автономии, определения статусов, способ комплексного сочетания материального и процессуального права, муниципально-правовой ответственности. Метод (способ) автономии в регулировании муниципальных отношений авторы учебника связывают с наделением органов местного самоуправления полномочиями осуществлять собственное нормативное правовое регулирование в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством. Метод определения статусов связывается с наделением представительного органа муниципального образования правом принятия устава муниципального образования. Представляется, что при таком понимании метод (способ) определения статусов полностью поглощается методом (способом) автономии нормативного правового регулирования. В целом же приведенные методы (способы) правового регулирования муниципальных отношений, за исключением рекомендательного способа, не содержат дополнительной информации о специфике конкретного способа, а указывают на общую характе­ристику системы нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Дискуссионной также является точка зрения на выделение такого способа, как установление муниципально-правовой ответственности.

В отличие от вышеприведенных способов метод (способ) рекомендаций при формировании правовой нормы имеет специфические особенности по сравнению с рассмотренными ранее императивным и диспозитивным методами (способами) правового регулирования. В литературе приводится и иная точка зрения, заключающаяся в том, что метод рекомендаций не обладает свойством нормативности, так же как и предлагаемый некоторыми исследователями поощрительный способ. Исследование способа рекомендаций применительно к муниципальным отношениям проведено А.А. Сергеевым. Им показаны на конкретных примерах возможности использования этого способа при регули­ровании вопросов организации местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации. Автор справедливо указывает, что хотя реко­мендательные нормы законов ни к чему конкретно не обязывают муниципальные образования (рекомендуемые решения органы местного самоуправления вправе принимать и при отсутствии рекомендаций), но на практике такие рекомендательные установления, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, оказывают помощь органам местного самоуправления в их правотворчестве. Способ рекомендательного правового регулирования может использоваться на федеральном уровне в сочетании со способом гарантий — для обеспечения конституционных гарантий прав граждан при осуществлении местного самоуправления.

В некоторых отраслях права используются также способ правового согласования и договорно-правовой способ — способ административного договора. Несмотря на дискуссионность темы административного договора в сфере муниципальных отношений, можно указать группу отношений, в которой способ административно-договорного регулирования, без сомнения, может и должен получить широкое распространение. К данной группе муниципальных отношений относятся отношения, возникающие в сфере межмуниципального сотрудничества. Однако необходимо иметь в виду, что данная группа отношений не может регулироваться по аналогии с гражданско-правовыми отношениями, по­скольку основными субъектами в данных правоотношениях являются органы местного самоуправления — субъекты, наделенные публично-властными полномочиями. Таким образом, для установления соотношения

методов и предмета (групп, сфер) правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления необходимо учитывать: содержание предмета правового регулирования, статус субъектов правоотношений, содержание метода — содержание способов, приемов, средств правового регулирования и соотношение последних друг с другом.

Общая схема выбора сочетания способов правового регулирования может быть представлена следующим образом. Вначале устанавливается группа муниципальных отношений, подлежащая регулированию. Затем выявляются субъекты этих отношений и устанавливаются для каждого субъекта основные способы регулирования: императивный и диспозитивный. Проводится детализа­ция выделенной группы правоотношений. Выделяются характерные подгруппы правоотношений и устанавливается для них сочетание основных и дополнительных способов правового регулирования. Предложенный ме­тодологический прием позволяет установить лишь общие условия использования (допустимости, предпочтительности, сочетания с другими методами) конкретного метода правового регулирования той или иной группы общественных отношений в сфере местного самоуправления. Окончательный выбор конкретного метода будет зависеть, как уже отмечалось выше, от характеристики дополнительных условий — содержания вопросов местного значения и др.

На основании предложенного анализа могут быть выявлены недопустимые сочетания сфер, методов регулирования и основных субъектов, участвующих в правоотношениях. Таким образом, могут быть выделены отдельные сферы в местном самоуправлении, в кото­рых нормативное правовое регулирование должно осуществляется преимущественно императивными (публично-правовыми) либо преимущественно диспозитивными способами правового регулирования. Классификация сфер нормативного правового регулирования включает в себя сферу:

а)организации и деятельности органов местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, взаимодействия ор­ганов местного самоуправления с органами государ­ственной власти, иными органами местного самоуправления;

б)непосредственного решения населением вопросов местного значения;

в)участия населения в решении вопросов местного значения;

г)участия органов местного самоуправления, образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.

В таком разграничении сфер регулирования может быть найден баланс публично-правового (императивного) и диспозитивного (частноправового) методов. Регулирование сферы организации и деятельности органов местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, их взаимодействия с органами государственной власти, иными орга­нами местного самоуправления должно осуществляться преимущественно методами публичноправового регулирования. Регулирование сферы решения населением вопросов местного значения осуществляется на основе сочетания как императивных, так и диспозитивных методов. Нормативное правовое регулирование сферы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения В отношении граждан должно осуществляться методами диспозитивного регулирования, а в отношении органов местного самоуправления и органов государственной власти — императивными методами. Наименее разработанной с точки зрения соотношения приемов и способов нормативного правового регулирования является сфера участия органов местного самоуправления и образуемых ими юри­дических лиц в гражданско-правовых отношениях. -

При правовом регулировании взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации в большинстве случаев недопустимо использование диспозитивных методов. При регулировании взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами, жителями, населением, проживающими на территории муниципального образования, положения, регулирующие статус и полномочия органов местного самоуправления, также не должны содержать диспозитивные нормы. При этом нормы, устанавливающие права граждан в отношении участия в осуществлении местного самоуправления, не должны, как правило, содержать императивные предписания, если такие предписания не проистекают из содержания нормативного правового акта более высокого уровня или конституционных положений.

В заключение необходимо отметить, что на выбор способа нормативного правового регулирования ока­зывает влияние приверженность законодателя той или иной теоретической концепций местного самоуправления. Те, кто отстаивает позиции общественной теории (теорий) местного самоуправления, в большинстве случаев на практике рассматривают общественные отношения в сфере местного самоуправления как отношения, возникающие между субъектами граждан­ско-правовых отношений, даже несмотря на публично-властный характер полномочий органов местного самоуправления. Оттого, как законодателем (полити­ком, государственным служащим, судьей, гражданином) в каждом конкретном случае (при разработке законопроекта, принятии закона, формулировании или толковании нормы) решена проблема соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления, во многом за­висит выбор метода правового регулирования. Представляется, что законодатель, стоящий на позициях общественных теорий местного самоуправления, будет отдавать предпочтение диспозитивному методу. Тот, кто разделяет концепцию государственного местного самоуправления, будет отдавать предпочтение методам публично-правового регулирования.

Дементьев, А.Н. Соотношение предмета и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления / А.Н Дементьев // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 1. – С. 46 – 53.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 11 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров