Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Петряев П.Н. Правовой статус органов местного самоуправления закрытых
Петряев П.Н. Правовой статус органов местного самоуправления закрытых

Правовой статус органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в Российской Федерации и влияние на него прокурорского надзора

Петряев Павел Николаевич, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

pavelpetryaev mail.ru

Связь правового статуса органов самоуправления ЗАТО с надзорной работой прокуратуры выражена, в частности, в деятельности специальных органов прокуратуры — прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах. Различные органы прокуратуры могут оказывать влияние имеющимися средствами надзора на правовой статус органов местного самоуправления ЗАТО в тех случаях, когда в поле их надзорной работы попадают те или иные нарушения действующего законодательства, допущенные органами местной власти в ходе нормотворческой деятельности.

Теория и практика местного самоуправления показывают разнообразие организационных и правовых форм его построения, среди которых выделяется такая относительно новая форма, как закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО).

История муниципальных органов отечественных ЗАТО как таковых весьма непродолжительна, она берет свое начало с 1992 г., когда на основании Закона

РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» бывшие закрытые города и поселки военно-стратегического, атомного, оборонно-промышленного и научно-исследовательского характера стали преобразовываться в ЗАТО. Это было обусловлено стремлением государ­ства, не нарушая особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны на объектах ЗАТО, более полно использовать его потенциал и инфраструктуру для социально-экономического и культурного развития территорий, делегировать местным органам власти полномочия по реализации существенного объема государственных программ и задач, усилить роль муниципальных органов в решении вопросов социального, бытового и культурного обеспечения населения ЗАТО, снять с командования градообразу­ющих воинских частей (руководителей соответствующих предприятий и объектов) несвойственные им функции гражданского управления, создать условия для реализации общих социальных гарантий и компенсаций военнослужащим и гражданам, проживающим или проходящим военную службу (работающим) в ЗАТО, а также вовлечь территории ЗАТО в сферу малого и среднего бизнеса.

Вопросы правового статуса, полномочий и организации деятельности органов местного самоуправления ЗАТО имеют высокую актуальность и значимость, обусловленные целым рядом факторов.

К ним, во-первых, относится прежде всего объективная необходимость дальнейшего укрепления и развития современного демократического Российского государства, что не представляется возможным без полноценного местного самоуправления.

Во-вторых, муниципальные органы ЗАТО обладают особым правовым статусом, который значительно отличается от правового статуса муниципальных образований иных видов. Это связано, в частности, с особенностями создания (преобразования) ЗАТО и изменения его границ, формирования бюджета ЗАТО, законодательно установленным статусом (наиболее высоким в муниципальном праве) — статусом городского округа, особым режимом безопасного функционирования воинских частей, предприятий, других объектов и т.д. Кроме того, практика муниципального строительства показывает объективную необходимость пересмотра законодателем правового статуса органов самоуправления ЗАТО, который, в частности, под влиянием увеличения делегированных государственных функций и задач, де-факто приобрел государственно-муниципальный характер.

В-третьих, особенности правового статуса органов самоуправления ЗАТО, определенное усиление их правовой и хозяйственной самостоятельности требует совершенствования прокурорского надзора за деятельностью органов местной власти, в том числе за законностью принимаемых ими правовых актов.

В повседневной деятельности муниципальных органов ЗАТО их правовой статус может частично изменяться, а полномочия органов увеличиваться либо

уменьшаться. В первую очередь этот процесс связан с вопросами правомерности положений уставов и других муниципальных нормативно-правовых актов.

В материалах Всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» (к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ) дана реальная оценка того факта, что на сегодняшний день прокуратура — единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного устранения нарушений закона, допускаемых муниципальными органами и их должностными лицами.

Связь правового статуса органов самоуправления ЗАТО с надзорной работой прокуратуры выражена, в частности, в деятельности специальных органов про­куратуры — прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, например, Третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области. В некоторых ЗАТО, в частности в ЗАТО Озерный Тверской области, после реорганизации отдельных органов специальной прокуратуры надзор за деятельностью органов самоуправления передан территориальным органам прокуратуры, в данном случае — прокуратуре Бологовского района Тверской области.

Полномочия прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в ЗАТО, определены помимо Федерального закона о прокуратуре соответствующим приказом Генерального прокурора РФ.

Кроме того, надзор за исполнением законов на предприятиях и объектах оборонно-промышленного комплекса, расположенных на территории ЗАТО, осу­ществляется в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 26 июля 2001 г. № 47 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-про­мышленном комплексе», которым были уточнены положения приказов Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» и от 22 января 2001 г. № 3 «Об изменении организации прокурорского надзора на особо режимных объектах оборонной промышленности Российской Федерации и реформировании прокуратур войсковых частей»'(что касается прокурорского надзора за исполнением законов командованием и личным составом дислоцирующихся в ЗАТО воинских частей, соединений и иных военных объектов, то он осуществляется органами военной прокуратуры. Например, юрисдикция военной прокуратуры Ракетных войск стратегического назначения (РВСН) распространяется на органы военного управления, воинские части и иные военные объекты РВСН, Космических и других войск, расположенные в ряде ЗАТО и закрытых (обособленных) военных городках).

Компетенция прокуроров территориальных, военных и специализированных прокуратур разграничена соответствующим приказом Генерального прокурора РФ.

Перечисленные выше различные органы прокуратуры могут оказывать влияние имеющимися средствами надзора на правовой статус органов местного са­моуправления ЗАТО в тех случаях, когда в поле их надзорной работы попадают те или иные нарушения действующего законодательства, допущенные органами местной власти в ходе нормотворческой деятельности.

Так, устав ЗАТО, являясь основополагающими муниципальным нормативно-правовым актом, отражающим правовой статус органов самоуправления, зачастую содержит положения, не соответствующие дей­ствующему законодательству. Анализ уставов ряда ЗАТО показывает, что зачастую муниципальными органами изначально допускаются ошибки при принятии устава, влияющие на правовой статус этих органов, которые, к сожалению, нередко оставались незамеченными при их рассмотрении в территориальных органах Министерства юстиции РФ. Применяемые в таких случаях меры прокурорского реагирования направлены на восстановление неправомерно измененного правового статуса местных органов власти.

Изучение современной практики прокурорского надзора в ЗАТО показало, что значительный опыт работы в этом направлении накоплен во многих прокуратурах, в частности в прокуратуре Ужурского района Красноярского края, осуществляющей надзор за деятельностью органов местного самоуправления ЗАТО пос. Солнечный Красноярского края. Работники прокуратуры Ужурского района путем проведения целенаправленных надзорных мероприятий своевременно выявили и добились устранения ряда нарушений законодательства, изменивших правовой статус муниципальных органов ЗАТО и их должностных лиц.

Например, в п. 1 сг. 38 Устава ЗАТО пос. Солнечный Красноярского края, принятого решением Совета депутатов названного ЗАТО от 21 июля 2000 г. № 91-д (в редакции решения от 19 мая 2009 г. № 453-д), в нарушение ч. 10 ст. 37 Федерального закона № 131-Ф3 не были указаны в качестве оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, расторжение контракта, преобразование ЗАТО, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом № 131 -ФЗ, а также упразднение ЗАТО, увеличение численности избирателей более чем на 25%, произошедшее вследствие изменения границ муниципального образования. Также не указывалось в качестве основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, предусмотренное п. 3 ст. 4 Закона о ЗАТО основание — реорганизация ЗАТО.

Пункт 4 ст. 13 Устава устанавливал, что отзыв депутата, главы ЗАТО осуществляется в соответствии с процедурой отзыва, утвержденной решением Совета депутатов ЗАТО, а не установленной Уставом, как этого требует ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-Ф3, в которой отзыв непосредственно главы ЗАТО не предусмотрен.

В п. 5 ст. 11 Устава вопреки ч. 4 ст. 22 Федерально­го закона № 1Э1-ФЗ условием назначения местного референдума по инициативе граждан и общественных объединений являлся сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять 5% от числа участников референдума (по тексту же федерального закона — количество подписей уста­навливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5%). При этом в Уставе не были учтены требования ч. 2 ст. 11 Закона Красноярского края от 18 июня 2007 г. № 2-125 «О референдумах в Красноярском крае», определившей, что в поддержку инициатив проведения местного референдума необходимо собрать 1 % подписей от числа участников местного референдума, но не менее 25 подписей12.

В соответствии с пп. 6 п. 1 ст. 29 Устава к исключительной компетенции Совета депутатов ЗАТО относилось определение размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за землю на территории ЗАТО. Данное положение противоречило п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому порядок определения размера арендной платы, а также по­рядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанав­ливаются органами государственной власти РФ. Таким образом, указанное полномочие Совета депутатов не могло распространяться на земли ЗАТО, госу­дарственная собственность на которые не разграничена.

В нарушение п. 10 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-Ф3, которым определено, что полномочия депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно также в иных случаях, установленных данным Федеральным законом, пп. 14 п. 1 ст. 29 Устава устанавливалось, что досрочное прекращение полномочий указанных лиц допускается в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством РФ и Красноярского края.

В силу ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131 -ФЗ принятие правовых актов по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, отнесено к компетенции главы местной администрации, а не главы муниципального образования, как это указывалось в п. 5 ст. 43 Устава.

На основании ст. 47 Федерального закона № 131 -ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. В нарушение данной нормы п. 2 ст. 46 Устава было предусмотрено, что вступление в силу муниципальных правовых актов устанавливается Положением о муниципальных правовых актах ЗАТО пос. Солнечный или постановлением главы администрации ЗАТО.

Одновременно в Уставе в нарушение пп. 38 п. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-Ф3 не предусматривались в качестве вопросов местного значения го­родского округа — осуществление муниципального лесного контроля и надзора (важность этой нормы наглядно проявилась, в частности, летом 2010 г. в период аномальной засухи и длительных лесных пожаров).

Таким образом, правовой статус органов местного самоуправления ЗАТО пос. Солнечный, определенный Уставом ЗАТО, был восстановлен средствами проку­рорского надзора путем реализации представлений и протестов, внесенных прокурором Ужурского района Красноярского края.

Нередко в Уставы ЗАТО не вносятся изменения, связанные с правовым статусом органов местной власти и отраженные в действующем законодательстве.

Например, п. 1 ст. 29 Устава ЗАТО пос. Солнечный Красноярского края определена компетенция Совета депутатов. Указанный пункт не учитывал изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-Ф3 Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно п. «а» ч. 2 Федерального закона No 90-ФЗ ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131, определяющая исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, дополнена п. 10 следующего содержания: «10) принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку». Тем же Законом в ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 внесена ч. 11.1, в соответствии с которой представительный орган заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования и главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Кроме того, согласно пп. «а», «б» ч. 3 Федерального закона № 90-ФЗ ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-Ф3, определяющая полномочия главы муниципального образования, дополнена п. 5 следующего содержания: «5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации». Статья 36 дополнена ч. 5.1 следующего содержания: «5.1) Глава муници­пального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о ре­шении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования». Одновременно ч. 6 ст. 36 Федерального закона №131 -ФЗ, определяющая случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, дополнена п. 2.1, согласно которому полномочия главы прекращаются досрочно в случае: «2.1) удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона № 1Э1-ФЗ», чем была обоснована необходимость дополнить указанным положением п. 2 ст. 34 Устава.

Помимо изложенного, изменения, внесенные Федеральным законом № 90-ФЗ в ст. 37 Федерального закона № 131-Ф3, потребовали внесения следующих дополнений в ст. 37 Устава, определяющую статус главы администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта: «Глава администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1)подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2)  представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом;

3)обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ».

Перечисленные изменения законодательства, влияющие на правовой статус органов самоуправления ЗАТО Солнечный, были отображены в Уставе в ре­зультате внесения прокурором Ужурского района Красноярского края соответствующего представления в порядке надзора председателю Совета депутатов названного ЗАТО.

По протесту того же прокурора отменены связанные с правовым статусом органов самоуправления ЗАТО подпункты 20, 34 п. 1 ст. 7 Устава, предусматри­вавшие в качестве вопросов местного значения организацию опеки и попечительства, расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а также организацию предоставления субсидий гражданам, упраздненные из компетенции органов местного самоуправления Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. (в редакции от 1 декабря 2007 г.) № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Для повышения эффективности работы органов прокуратуры на данном направлении деятельности автором статьи рекомендуется прокурорам потребо­вать от органов местного самоуправления ЗАТО заблаговременно представлять в соответствующие прокуратуры проекты нормативно-правовых актов, например, не менее чем за 10 дней до их подписания (принятия). Это необходимо для своевременного изучения указанных документов, выявления в них положений, не соответствующих действующему законодательству, предотвращения принятия незаконных актов, влияющих на правовой статус органов самоуправления ЗАТО.

Надзирающим прокурорам необходимо систематически проверять соответствие Устава ЗАТО изменениям в законодательстве, связанном с вопросами правового статуса муниципальных органов ЗАТО, и при необходимости средствами прокурорского реагирования добиваться приведения Устава в соответствие с действующим законодательством.

Петряев, П.Н. Правовой статус органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в Российской Федерации и влияние на него прокурорского надзора / П.Н.Петряев //  Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 1. – С. 67 – 71.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 7 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров