Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Баранов П.М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления
Баранов П.М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления

 О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов

Баранов Павел Михайлович, ассистент кафедры конституционного права Северного (Арктического) федерального университета, помощник прокурора города Северодвинска

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления далеко не исчерпываются трудностями регламентации правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В этой сфере, как и во многих других, отечественное законодательство о местном самоуправлении содержит много противоречий.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. No 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит понятие муниципального правового акта, означающее решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочие органов местного самоуправления и (или) должностные лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории му­ниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Однако дифференциация муниципальных правовые актов на нормативные акты и правовые акты, не имеющие нормативного характера, проведена в законе нечетко и недостаточно последовательно.

Сам термин «муниципальный нормативный правовой акт» использован в ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г., предусматривающей формирование федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Данная статья введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 г.2, т. е. через четыре года после принятия Федерального закона № 131 -ФЗ. Определения этого нового термина в законе не содержится, и критерии отнесения муниципальных правовых актов к числу нормативных, а значит, подлежащих включению в федеральный регистр, не определены.

Как предусмотрено ч. 2 ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г., федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ. Подпунктом 64 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Соответственно и регулируется ведение этого регистра законодательством субъекта Федерации.

Архангельский областной закон от 29 октября 2008 г. № 592-30-03 «Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов му­ниципальных образований Архангельской области» и Положение о порядке ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Архангельской области, утвержденное постановлением администрации Архангельской области от 26 января 2009 г. № 12-па/З, также не содержат определения понятия муниципального нормативного правового акта, ограничиваясь указанием видов правовых актов, подлежащих включению в регистр (уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные правовые акты представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, соглашения между органами местного самоуправления муниципальных образований области о передаче осуществления части своих полномочий и т.п.). В дополнение к этому Положение о порядке ведения регистра перечисляет виды муниципальных правовых актов, не подлежащих направлению для включения в регистр, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, индивидуальные акты (о назначении, награждении, закреплении жилых и нежилых помещений, акты, действие которых исчерпывается однократным применением, разовые поручения и т.п.), технические акты, если они не содержат правовых норм, акты рекомендательного характера и др.

Однако перечисление видов нормативных актов и актов, не имеющих нормативного характера, полезно в качестве образца, но не может претендовать на установление общеобязательного критерия разграничения этих двух категорий. Так, законодательство, за отдельными исключениями, не содержит ограничений, препятствующих принятию на референдуме правового акта, не имеющего нормативного характера. В то же время сведения, составляющие государственную тайну, вполне могут содержаться в нормативных актах.

Таким образом, в отсутствие легальной дефиниции муниципального нормативного правового акта и законодательного закрепления его признаков решение вопроса о квалификации муниципального правового акта в качестве нормативного либо правоприменительного зависит главным образом от усмотрения принявшего его органа местного самоуправления или должностного лица.

Вместе с тем понятие нормативного правового акта относится к числу юридических терминов, значение которых в целом не вызывает споров. Это позволяет уяснить содержание понятия муниципального нормативного правового акта с помощью основных признаков нормативных правовых актов, выявленных юридической наукой и практикой. Согласно п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом госу­дарственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Необходимо отметить, что требования наличия полномочий на принятие правового акта и соблюдения установленного порядка его принятия в равной степени касаются как нормативных, так и правоприменительных (индивидуальных) актов. Таким образом, нормативность как свойство правового акта связана именно с установлением данным актом общеобязательных и рассчитанных на неоднократное применение правил поведения субъектов.

Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предоставляет примеры принципиально иного подхода к пониманию нормативного характера муниципальных правовых актов. Так, согласно ч. 5 ст. 31 Закона опрос граждан как одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления должен назначаться нормативным правовым актом представительно-

го органа муниципального образования. Причем речь идет не об определении порядка назначения и проведения опроса граждан, который в соответствии с ч. 4 ст. 31 должен регулироваться уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, а о назначении даты и сроков проведения опроса, утверждении формулировок предлагаемых вопросов, формы опросного листа, т.е. о правовом акте, принимаемом ad hoc.

Согласно ч. 3 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. В силу п. 4 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

Так, из содержания п. 7 Положения о порядке и условиях приватизации муниципального имущества, утвержденного решением Муниципального совета Северодвинска от 24 апреля 2003 г. № 41, следует, что решение об условиях приватизации утверждается мэром Северодвинска в отношении каждого подлежащего приватизации объекта муниципального имущества и определяет наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные, способ приватизации, нормативную цену подлежащего приватизации имущества, порядок оплаты и иные необходимые для приватизации имущества сведения. Решение об условиях приватизации является основанием для осуществления комитетом по управлению муниципальным имуществом и земельным отношениям Администрации Северодвинска действий по приватизации данного имущества.

Таким образом, решение об условиях приватизации муниципального имущества является правоприменительным актом, индивидуализированным в отношении конкретного объекта имущества, находящегося в муниципальной собственности. Если приватизация данного объекта в планируемые сроки по каким-либо причинам не будет осуществлена, при приватизации того же объекта в следующем году условия приватизации могут быть определены иным образом, т. е. решение об условиях приватизации не рассчитано на неоднократное применение. Следовательно, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. необоснованно относит такое решение к числу нормативных правовых актов.

Статья 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. включает в систему муниципальных правовых актов как нормативные, так и иные правовые акты. При этом вопрос о полномочиях на издание муниципальных правовых актов, в особенности — на осуществление нормативного регулирования, не получил последовательного разрешения. Данным законом прямо предусмотрено право представительных органов муниципальных образований

принимать нормативные правовые акты. Например, такими актами устанавливаются официальные символы муниципальных образований, порядок реализации правотворческой инициативы граждан, порядок организации и проведения публичных слушаний.

Нормотворческие полномочия иных органов местного самоуправления и должностных лиц в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. указаны не столь определенно. Так, ч. 1 ст. 51 предусматривает, что органы местного самоуправления от имени муниципальное; образования самостоятельно владеют, пользуются распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законам- и принимаемыми в соответствии с ними нормативным- правовыми актами органов местного самоуправление Однако п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона относит определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Таким образом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, о ко­торых говорится в ч. 1 ст. 51, могут быть приняты только представительным органом.

Единственный пример, в котором Федеральный закон от 6 октября 2003 г. непосредственно говорит о возможности издания нормативного правового акта главой муниципального образования или главой местной администрации, содержится в ст. 74. Данная статья относит к числу оснований отрешения высшим должностным лицом субъекта РФ от должности главы муниципального образования или главы местной администрации издание указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Парадокс указанной нормы состоит в том, что незаконность изданного должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта должна быть подтверждена в судебном порядке, а одним из оснований принятия судом такого решения является отсутствие у соответствующего должностного лица полномочий на издание нормативных правовых актов либо выход за пределы своих полномочий при издании оспоренного нормативного акта. Таким образом, ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. не может служить доказательством наличия у главы муниципального образования (главы местной администрации) нор мотворческих полномочий.

Вместе с тем признанное законом право представительного органа муниципального образования издавать нормативные акты не является неограниченным. В соответствии с ч. 3 ст. 43 Федерального закона от

6 октября 2003 г. перечень вопросов, по которым представительный орган принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на терри­тории муниципального образования, ограничен вопросами, отнесенными к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования. Очевидно, в остальных случаях нормотворческие полномочия должны осуществляться иными органами местного самоуправления.

Дискуссионным следует признать вопрос о возможности издания главой муниципального образования муниципальных правовых актов от собственного имени. Часть 4 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в зависимости от положения главы муниципального образования в системе органов местного са­моуправления предусматривает его полномочия по изданию постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, или поста­новлений и распоряжений местной администрации, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Данная норма сформулирована императивно, в связи с чем ее расширительное толкование представляется невозможным. Кроме того, речь в ней идет о муниципальных правовых актах в целом, а не только о нормативных актах. Тем самым, по смыслу ст. 43 закона, глава муниципального образования лишен каких-либо собственных полномочий в сфере муниципального правотворчества.

В то же время ч. 1 ст. 34 и ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. предусматривают наделение главы муниципального образования «собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Однако реализация властных полномочий без издания опосредующих их осуществление правовых актов, пусть даже не имеющих нормативного характера, практически невозможна. К тому же и сам Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает «собственные полномочия» главы муниципального образования по изданию муниципальных правовых актов: например, ч. 2 ст. 28 Закона ему предоставлено право назначения публичных слушаний в случае, если он выступает их инициатором.

Проблемы возникают и с определением компетенции иных должностных лиц местного самоуправления в сфере муниципального правотворчества. В соответ­ствии с ч. 7 ст. 43 Закона они издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Поскольку о председателе представительного органа, главе муниципального образования, главе местной администрации в ст. 43 говорится отдельно, в данной норме, по- видимому, речь идет о должностных лицах местной администрации. Как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, местная администрация выполняет наибольший объем работы по решению вопросов местного значения и осуществлению переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Это самый многочисленный

и имеющий наиболее сложную структуру орган местного самоуправления, причем по смыслу ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. структура местной администрации не может быть отражена в уставе муниципального образования, поскольку утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Структура отражает мнение главы администрации о наиболее эффективной организации работы возглав­ляемого им органа и достаточно часто может претерпевать серьезные изменения. Связывать структуру местной администрации с уставом, который является ос­новополагающим и должен быть наиболее стабильным муниципальным правовым актом, совершенно нерационально. Однако в этом случае в уставе невозможно предусмотреть полномочия должностных лиц местной администрации.

Дополнительная сложность в этом вопросе возникает в силу того, что некоторые акты законодательства, по сути, предоставляют полномочия органам местной администрации «через голову» соответствующего органа местного самоуправления. Например, согласно п. 6 Порядка организации медицинского обслуживания населения по участковому принципу, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 4 августа 2006 г. №584, установление зон обслуживания и закрепление населения за амбулаторно-поликлиническими и стационарно-поликлиническими учреждениями производится органами управления здравоохранением муниципальных образований в целях соблюдения принципа оказания первичной медико-санитарной помощи по месту жительства с учетом численности, плотности, возрастно-полового состава населения, уровня заболеваемости, географических и иных особенностей территорий. Данное положение адресовано не органу местного самоуправления, а непосредственно его структурному подразделению — отраслевому (функциональному) органу местной администрации.

Большой интерес с точки зрения проблематики муниципального правотворчества представляет также ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Часть 1 этой статьи определяет круг субъектов правотворческой инициативы, не ограничивая его каким-либо образом в зависимости от характера вносимого проекта (исклю­чение, пожалуй, составляет только проект решения о местном бюджете, который вносится на рассмотрение представительного органа местной администрацией в соответствии с ч. 1 ст. 154 Бюджетного кодекса РФ) или органа либо должностного лица местного самоуправления, уполномоченного на принятие муниципального правового акта. Более того, ч. 2 ст. 46 Закона предусматривает, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прила­гаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. В большинстве случаев целесообразность издания таких правовых актов и их нормативный характер вызывают сомнения.

Учитывая, что муниципальные правовые акты могут издаваться не только органами местного самоуправления, включенными в структуру органов местного самоуправления, но и должностными лицами местной администрации, ч. 2 ст. 46 Федерального закона от 6 октяб­ря 2003 г. фактически предоставляет всем им право издавать нормативные правовые акты. Поскольку к числу инициаторов принятия муниципальных правовых актов отнесены граждане, правовые акты, указанные в ч. 2 ст. 46 Закона, затрагивают права граждан и подлежат официальному опубликованию в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

В отличие от нормы Конституции РФ, предусматривающей необходимость официального опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. распространяет это требование на любые муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности. Таким образом, исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 47 Закона, официальному опубликованию подлежат, например, распоряжения местной администрации об установлении опеки над недееспособным или о немедленном отобрании ребенка у родителей в порядке ст. 77 Семейного кодекса РФ12.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. порядок опубликования муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования. Этот порядок должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами, за исключением ак­тов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Однако данное требование имеет оценочный характер, проконтролировать его выполнение достаточно сложно, а какие-либо общеобязательные требования по способу опубликования муниципальных правовых актов законом не предусмотрены.

Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления далеко не исчерпываются трудностями регламентации правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В этой сфере, как и во многих других, отечественное законодательство о местном самоуправлении содержит много про­тиворечий. Допуская чрезмерную регламентацию в одних вопросах (численность представительного органа, наименования органов местного самоуправления), в других закон оставляет досадные пробелы. Основные проблемы, которые приходится решать органам местного самоуправления, имеют не юридический, а сугубо практический, прежде всего — экономический, характер, и несовершенство правового регулирования организации местного самоуправления не способствует успешному решению этих проблем.

Баранов, П.М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по применению нормативных и правовых актов / П.М. Баранов // Конституционое и муниципальное право. – 2011. - № 2. – С. 54 – 58.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 34 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров