Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Уваров А.А. Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива местному самоуправлению
Уваров А.А. Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива местному самоуправлению

Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива местному самоуправлению и модернизация советской системы местного управления

Уваров Александр Анатольевич, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Оренбургского государственного

аграрного университета, профессор, доктор юридических наук

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

В статье анализируются проблемы усиления партийного влияния на местное самоуправление в России. Автор обращает внимание на прошлый советский и зарубежный опыт организации местной власти. Отмечаются негативные проявления партийного участия в выборах органов местного самоуправления, связанные с сокращением возможностей самого населения в организации и осуществлении местного самоуправления.

В последнее время заметно активизировалась тенденция правового регулирования, направленная на повышение роли и значения политических партий в формировании государственных и муниципальных органов власти. Но если в системе устройства государственной власти это вполне объяснимый и логичный процесс, связанный с демократизацией и повышением эффективности деятельности государственного аппарата, то в системе местного самоуправления насаждение партийных начал в организации муниципальной власти может рассматриваться как альтернатива самоуправлению и самоорганизации местного населения. Как следует из содержания Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, Федерального закона от 6 октября 2003 г. Ne 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местному самоуправлению как форме публичной власти присущи следующие признаки: 1) местное самоуправление — это представление интересов местного населения и учет его мнения; 2) свобода действий, самостоятельность и в то же время ответственность местного самоуправления в вопросах регламентации и управления местными публичными делами; 3) автономность, неподчиненность местного самоуправления в вопросах организации своей власти государственным органам и органам местного самоуправления других муниципальных образований; 4) исключительность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий и адаптация их к местным условиям. Что касается непосредственно местного населения, то в Конституции РФ особо выделяется самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130), определение структуры органов местного самоуправления, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131). Как видно, центральным властным субъектом в муниципальных правовых отношениях является местное насе­ление. Если учесть, что согласно статье 3 Конституции РФ единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, то в пределах территории отдельного муниципального образования и по вопросам местного значения сопоставимым потенциалом власти должно обладать местное население (местное сообщество). Интегрированность многонационального народа и местного населения как субъектов права, наделенных властными полномочиями, проявляется не только в однородности их компонентов, но и в однородности композиционных связей устройства публичной власти как на высшем, так и на местном уровнях. Однако характер решаемых на различных уровнях публичной власти задач управления не позволяет полностью унифицировать механизмы взаимоотношений и взаимосвязи, с одной стороны, народа и государственного аппарата власти, с другой — местного населения и органов местного самоуправления. В первом случае речь идет о сугубо политических отношениях, где организация государственной власти (форма прав­ления, форма государственного устройства, политический режим) нацелена на позиционирование государства в международном сообществе и решение вопросов внутренней политики в соответствии с теми ценностями, которые заложены в Основном законе государства либо фактически сложились в виде конститу­ционного строя. Вполне очевидно, что социальная асимметрия человеческого сообщества, представленного в отдельном государстве, будет вызывать неизмен­ные столкновения интересов людей, представляющих собой различные социальные слои населения по имущественному, национальному, идеологическому, профессиональному и иным признакам. В данном случае задача государства — консолидировать все эти слои общества, найти компромиссы в разрешении их противоречий, мобилизовать на решение неотложных дел в целях их общего благоденствия и прогресса. Для решения этой задачи требуется определенная система органов государственной власти в соответствии с прин­ципом разделения властей, их иерархическая структура и соподчиненность, функциональная обусловленность и строго правовая основа организации и деятельности. В организации местной власти излишними являются принцип разделения властей, иерархической соподчиненности нижестоящих и вышестоящих органов власти между различными уровнями муниципальных образований. Локальный характер интересов и потребностей местного населения муниципальных образований позволяет консолидировать это население на решение общих местных дел, используя при этом имманентный для этих дел инструментарий. При этом следует отметить, что большинство местных дел находится в сфере функционирования государственных органов. Даже такие чисто местные дела, как организация благоустройства и озеленения территории, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов и т.п., требуют соблюдения соответствующего экологического, земельного, градостроительного и иного законодательства, в реализации которого большая роль принадлежит как государственным, так и муниципальным органам власти.

Необходимо обратить внимание и на то, как законодатель устанавливает меру участия местного самоуправления в вопросах местного значения. Во многих случаях здесь используются термины «организация» «содействие», «создание и обеспечение условий» (например, организация в границах поселениях электро­тепло-, газо-, водоснабжения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и орга­низация транспортного обслуживания населения е границах поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства и т.п.) Использование данной терминологии подчеркивает специфику функционирования муниципальной власти как своеобразного посредника между государственными органами власти и институтами гражданского общества, предоставляющего материальные, образовательные, культурные и иные услуги населению. Для того чтобы органи­зовывать, создавать условия, оказывать содействие, необходимо следующее: а) постоянная, непосредственная и взаимообразная связь с местным населением; б) наличие базовых государственных механизмов власти (правовых, материальных, финансовых, организационных и др.), обеспечивающих решение стоящих перед местным самоуправлением задач, в) наличие у органов местного самоуправления собственных достаточных ресурсов (властных, организационных, материальных).

Решение многих вопросов местного значения может быть осуществлено путем простой деконцентрации власти, как это было в советские времена с единой си­стемой Советов народных депутатов и их исполкомами Что же изменилось и почему понадобилось местное самоуправление? К наиболее существенным измене­ниям можно отнести: 1) значительное расширение объема решаемых местным самоуправлением задач; 2) идентификация властных полномочий и ответствен­ности за их реализацию (достаточно сравнить право­творческий ресурс прежних и нынешних представи­тельных органов власти). При реализации местным Советом народных депутатов своих полномочий их осуществление находилось под пристальным контролем со стороны вышестоящего государственного органа, который при необходимости мог скорректировать соответствующее решение нижестоящего государственного органа как по мотивам его неправомерности, так и по мотивам его нецелесообразности. Так, согласно ст. 9 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. (в ред. Закона РСФСР от 3 августа 1979 г.) «О районном Совете на­родных депутатов РСФСР» районный Совет народных депутатов, осуществляя руководство деятельностью городских (городов районного подчинения), поселковых и сельских Советов народных депутатов, имеет право отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов нижестоящих Советов народных депутатов. Весьма абстрактно по указанному закону выглядело участие населения в работе Совета народных депутатов. По сути, оно сводилось к вынесению наиболее важных вопросов на обсуждение граждан, вовлечению их в работу подотчетных Совету органов, информированию населения о деятельности Советов, их депутатов и исполкомов. Однако правовой алгоритм такого участия населения в деятельности Советов, позволяющий в императивном порядке влиять на их решения, в законодательстве прописан не был. Фактически цель такого участия граждан — продемонстрировать неравнодушие власти к нуждам и интересам трудящихся. Правда, были в то время и такие институты реализации воли населения, как наказы избирателей, право отзыва избирателями своего депутата. Но ничтожный коэффициент полезного действия наказов избирателей в силу их крайней заформализованности и предрешенности в зависимости от заранее заготовленных испол­комами проектов планов социально-экономического развития территории, равно как и нулевая интенсивность использования отзыва депутатов своими избирателями, также свидетельствовали об их подлинном на­значении демократической ширмы, за которой скрывалась авторитарная власть.

Использование системы местных Советов народных депутатов в современной России неприемлемо не только по идеологическим соображениям, принципиально изменился механизм управления государственного аппарата в связи с тотальной приватизацией государственного имущества, отказом от планового управления экономикой, новой социальной ролью государства, стремлением обеспечить в деятельности государственного аппарата верховенство закона и прерогативу прав и свобод человека. Все это увеличило необходимость в учете особых условий и обстоятельств каждой отдельной территории административной единицы. Хотя государство и сохранило основные рычаги управления хозяйством, социальной, культурной и иными сферами жизнедеятельности населения, эти рычаги нуждались уже в более тонкой настройке и не могли использоваться на местах путем простой деконцентрации государственных структур, поскольку для этого по­требовался бы более значительный и затратный государственный аппарат. Кроме того, согласно прежней модели вышестоящие представительные и исполни­тельные органы власти общей компетенции должны были бы брать на себя ответственность за деятельность нижестоящих и для осуществления своего контроля вникать во все вопросы их деятельности.

Модель местного самоуправления, которая была сначала обозначена в Конституции РФ, а затем воплощена в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.

№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагала такую степень самостоятельности и автономности муниципальных образований, которая делала ее похожей на англосаксонскую модель местного самоуправления. Благодаря этому рамочному закону самоуправление в России, по замыслу законодателя, должно было развиваться, опираясь исключительно на право­творчество самих муниципальных образований и законодательных органов субъектов РФ. Государственное воздействие на органы местного самоуправления сводилось к контролю за соблюдением ими действующего законодательства и частичному материально-финансовому обеспечению местного самоуправления. На органы местного самоуправления возлагалась также обязанность по реализации отдельных государственных полномочий. Однако такой государственный механизм воздействия на местное самоуправление оказался явно недостаточным для решения общих задач управления общественными процессами на каждой отдельной муниципальной территории. Кроме того, в отдельных случаях наблюдались рост криминализации муниципальной власти, усиление ее противостояния с органами государственной власти субъектов РФ. Надежды федерального законодателя на творческое сотрудничество органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в вопросах определения оптимальной территориальной основы местного самоуправления, системы органов местного самоуправления, предметов их ведения оказались тщетными, и, так и не дождавшись от них новых идей и практических разработок, федеральный законодатель уже сам в своем Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» унифицировал правовое регулирование всех указанных вопросов. После этого российская мо­дель местного самоуправления стала уже менее походить на англосаксонскую. Вместе с тем по-прежнему остается одно весьма существенное препятствие для полного поглощения местного самоуправления государственным управлением — это статья 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поскольку это положение Конституции РФ помещено в ее главу 1 «Основы конституционного строя», для его изменения необходимо принимать новую конституцию, что пока не входит в планы высших руководящих лиц нашего государства и невозможно по техническим причинам в связи с отсутствием федерального конституционного закона о порядке созыва Конституционного собрания. Но как оказалось, все это можно исправить эволюционным путем с помощью следующих мер: усиливая ответственность органов местного самоуправления перед государством, ослабляя их собственную финансовую базу деятельности и ставя во все большую зависимость от государственного бюджета, расширяя объем делегированных государственных полномочий и др. Показательно в этом плане появление также Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». И хотя данный указ имеет скорее стимулирующий определенные сферы деятельности органов местного самоуправления характер и направлен на их финансовое поощрение за достижение определенных показателей, сам алгоритм взаимодей­ствия, включающий в себя, например, обязанность глав местных администраций ежегодно до 1 мая представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, свидетельствует об усилении административной зависимости последних от представителей государственной власти. Причем фактически данные взаимоотношения воспринимаются не просто как обязанность органов местного самоуправления представить вышестоящим органам государствен­ной власти информацию по направлениям свой деятельности, а как подотчетность и подконтрольность такой деятельности данным органам государственной власти. И хотя прямо из указа не явствует, какие санкции могут быть применены соответствующими государственными органами в отношении органов местного самоуправления за низкие показатели их деятельности, предполагается, что ответственность в виде прекращения деятельности соответствующих должностных лиц местного самоуправления все равно должна наступить, иначе какой смысл устанавливать критерии эффективности их деятельности. Вместе с тем возможности прямого воздействия на должностных лиц местного самоуправления органы государственной власти в силу статьи 12 Конституции РФ лишены. Значит, надо искать союзника среди самих органов местного самоуправления. Но по своей природе все органы местного самоуправления должны быть запрограммированы на интересы местного населения, а значит, и оценку их деятельности должно давать само население. А если население инертно и по старой советской привычке, вместо того чтобы самоорганизоваться и оказать воздействие на свои муниципальные органы власти, не обеспечивающие должным образом их потребности и интересы, обращается со своими жалобами на местную власть в вышестоящие государственные структуры управления? В ответ же жители получают отписки о том, что по Конституции РФ органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, если при этом ими не нарушается действующее законодательство. Если само население не может заставить как следует работать своих представителей, это должен сделать государственный аппарат. Такой вывод напрашивается в качестве одного из возможных выходов из создавшейся ситуации.

Кто же является потенциальным «союзником» и «посредником» государственного аппарата в деле косвенного влияния на решения, принимаемые по вопросам своей компетенции муниципальной властью? Представляется, что в качестве такого «посредника» выступают политические партии, а в качестве «союзника», как это ни парадоксально, — представительные органы местного самоуправления.

Как следует из статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», «политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в обще­ственных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Для оценки целесообразности участия партий в муниципальных выборах и представительства граждан в органах местного самоуправления необходимо выяснить, по меньшей мере, следующие обстоятельства: 1) насколько высоко влияние партий на местное население; 2) имеется ли реальная многопартийность, конкуренция политических партий; 3) на­сколько поставленные каждой партией задачи и цели могут быть реализованы при решении вопросов местного значения; 4) имеются ли в программах партий по­ложения, касающиеся развития местного самоуправления.

Судя по данным многих социологических исследований, влияние партий на население нельзя признать большим. Более того, по данным Левада-центра (дан­ные по состоянию на сентябрь 2009 г.), 40% респондентов не согласны с мнением о необходимости усиления роли партий в политической системе России (39% рес­пондентов — согласны). При этом за возвращение выборов хотя бы части депутатов Государственной Думы России по одномандатным округам (данные по состоянию на июнь 2009 г.) высказалось 43% (против — 18%). По мнению 47% респондентов, в России сейчас нет значительных оппозиционных партий и движений (данные по состоянию на октябрь 2009 г.)8. Надо признать, что по своему социальному статусу современную партийную систему можно назвать чиновнической, поскольку стимулы для участия в деятельности таких партий имеются только у чиновников. У частного предпринимателя, наемного работника в сфере производства и услуг, представителей научной и творческой ин­теллигенции, которые своим трудом могут обеспечить необходимый для себя и своей семьи уровень жизни, уже нет необходимости, как в прежние советские вре­мена, доказывать свою лояльность существующему строю и пополнять ряды коммунистов для того, чтобы не стать изгоем в своем государстве или получить от него определенные блага (квартиру, более высокую и хорошо оплачиваемую должность, поездки за границу и т.п.). Для чиновников же вопрос о лояльности власти по-прежнему остается актуальным, поскольку обеспечивает их карьерный рост. Эту лояльность можно доказать путем принадлежности чиновника к правящей партии. В свою очередь, правящей партии чиновники необходимы для воздействия административного ресурса на население при проведении выборов в органы власти, референдумов и других политических акций. В условиях, когда в России отсутствует ярко выраженная оппозиционность политических партий, при том, что доминирующей, если не сказать господствующей, является одна партия, присутствие членов этой партии в составе депутатского корпуса представительного органа местного самоуправления будет обеспечивать единство мнений этого депутатского корпуса. Но, может быть, это мнение будет в интересах местного населения и единственно правильным? Приходится сомне­ваться в такой постановке вопроса по многим причинам. Прежде всего любая политическая партия призвана продуцировать государственные интересы в вопро­сах государственного и общественного устройства. Представляется, что муниципальный уровень власти с его небольшими по сравнению с государственными ресурсами и возможностями — это все теки не то поле деятельности, где политические партии могут реализовать свои фундаментальные и крупномасштабные задачи государственного и общественного устройства. Не случайно в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» предусмотрено создание только общефедеральных партий с правом формиро­вания своих региональных отделений в пределах территорий субъектов РФ (ст. 3), а не территорий муниципальных образований. Это не значит, что вопросы орга­низации и функционирования местного самоуправления в России не являются предметом, составляющим политический интерес партий, просто адекватным ста­тусу политических партий механизмом воплощения этого интереса служит их законотворческая деятель­ность (через депутатов, являющихся членами этих партий в Государственной Думе РФ и законодательных (представительных) органах субъектов РФ). Таким образом, сам масштаб задач, решаемых политическими партиями, делает бессмысленным их участие в борьбе за депутатские места в представительных органах местного самоуправления, либо в формировании других выборных органов местного самоуправления. Не вдаваясь в глубокий и детальный анализ программных документов различных политических партий России и их законодательных инициатив, можно констатировать, что в общем интерес к кардинальному реформированию и развитию местного самоуправления невелик.

Вторая причина сомнений в правильности формирования депутатского корпуса по партийным спискам видится в мотивации самих партийных депутатов при принятии ими своих решений. Очевидно, что интересы населения при принятии таких решений отходят на второй план; главное же — обеспечить реализацию ус­тановок вышестоящих партийных функционеров, от которых зависят полномочия партийных депутатов. Но остаются еще избранные непосредственно населением главы муниципальных образований, которые в меньшей степени подвержены партийному влиянию. Однако, судя по всему, и эта проблема может быть решена путем замены структуры муниципального управ­ления «мэр — совет» на структуру «совет — управляющий». Иными словами, глава муниципального образования избирается депутатами, а функции главы местной администрации исполняет профессиональный менеджер, назначаемый советом депутатов по контракту. Сама по себе эта схема управления не несет ничего такого, что могло бы как-то ущемить интересы местного населения, и уже давно применяется, например, в США. Но у нас это может привести к монополизации партийной власти на муниципальном уровне, в результате чего местное население будет отстранено от осуществления местного самоуправления и потеряет возможность воздействия на свои органы местного самоуправления. Приставка «само» в слове «самоуправле­ние» станет лишней, а местное самоуправление трансформируется в местное управление. Но что в этом плохого? Ведь немало демократических государств успешно применяют так называемую французскую модель местного самоуправления с двойным назначением исполнительных органов власти и наличием опекающих муниципальные образования органов государственного контроля (правительственные комиссары — во Франции, префекты — в Италии). А, напри­мер, в Финляндии состав депутатского корпуса даже небольших городов разделен по партийным фракциям. Разница заключается в том, что вся система местного управления там работает на строго правовой основе. Политизация российских муниципалитетов может вернуть нас к временам, когда чиновники действовали не по законам, а по понятиям, и слово партийного босса значило гораздо больше, чем решение суда.

Выход из этой ситуации видится в усилении правовых гарантий местного самоуправления, обеспечивающих интересы населения. Важными инструментами в решении этой задачи должны быть четко разработанные правовые механизмы: учета мнения населения и его непосредственного участия при принятии решений по вопросам местного значения; контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, их подотчетностью и ответственностью перед населе­нием; повсеместного развития территориального общественного самоуправления как источника гражданских инициатив и естественного, рафинированного (в отличие от политических партий) проводника объективно существующих интересов местного населения; стимулирования (не только в виде поощрений) чиновнического аппарата и депутатов муниципальных образований на деятельность по укреплению связи с местным населением, выявления его мнения и опоры на него при принятии своих решений.

Уваров, А.А. Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива местному самоуправлению и модернизация советской системы местного управления / А.А.Уваров // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 4.- С. 57 – 61.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 36 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров