Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Кирьянов А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенн
Кирьянов А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенн

А.Ю. Кирьянов, кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН

Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы

В данной статье автором рассматриваются проблемы и перспективы организации и проведения экспертиз на коррупциогенность нормативных актов как необходимого этапа нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Правовое поле применения экспертиз нормативных правовых актов весьма широкое, в том числе оно включает в себя экспертизу нормативных актов госу­дарственных органов власти и органов местного самоуправления, охватывает совместную деятельность по формированию нормативной базы местного само­управления и по созданию условий организации нормотворческого процесса на местном уровне. Процесс экспертной оценки на коррупциогенность нормативных актов органов местного самоуправления в отличие от актов субъекта Федерации, несомненно, имеет свои особенности и сталкивается с рядом проблем. Главная причина такого положения, заключается в отсутствии четких представлений о содержании процедуры оценки, основных критериях коррупционных факторов для актов органов местного самоуправления, необходимости более полного правового обеспечения местного самоуправления, преодоления внутренней несо­гласованности, противоречивости правовых актов на муниципальном уровне. Определенное место в этой работе занимает субъект Федерации, регулирующий организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношения с государственными органами. В связи с этим объективно возникла необходимость антикоррупционных экспертиз нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и реальным его осуществлением — с другой.

Система законодательства и организация нормотворческого процесса субъекта Федерации играет существенную роль в процессе взаимодействия органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления, так как дает возможность создания такой системы местного самоуправления, в которой учитывается специфика субъекта и устанавливает механизмы взаимоотношений властных органов с учетом этих особенностей.

Все без исключения субъекты Федерации приняли нормативные акты, регулирующие вопросы борьбы с коррупцией, в том числе проведение экспертиз, предложили создать условия для борьбы с коррупцией на уровне муниципалитетов.

Законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления  государственными полномочиями порождает проблему определения круга таких полномочий, порядка  наделения их полномочиями. Значение наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями состоит в поддержании устойчивости вертикали государственной власти и управления, но в то же время способствует возникновению коррупционных отношений. Процесс передачи государственных полномочий в большей степени подвержен коррупционным явлениям. Это объяснимо следующими факторами: наличием коррупциогенных факторов в правовых актах, определяющих порядок передачи государственных полномочий органам местного самоуправления; правомочностью органов, осуществляющих прием и передачу полномочий, виды нормативных актов, принимаемых в связи с передачей и приемом государственных полномочий. Например, по-прежнему остается дискуссионным место правовых договоров в системе правовых отношений органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления и их коррупционная экспертиза. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления будет способствовать повышению эффективности государственной и муниципальной политики в борьбе с коррупцией, проведением экспертиз и укреплении основ народовластия. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления имеет свои особенности, в определенной степени влияющие как на принятие решений, так и на процесс подготовки, обсуждения и принятия нормативных актов. В процессе подготовки и обсуждения проектов нормативных актов органов местного самоуправления возможно установление требований об обязательности экспертиз на коррупциогенность, проводимых до публичных слушаний и составляющих необходимую процедуру их проведения.

Важным уровнем антикоррупционного регулирования вопросов местного самоуправления является нормотворчество исполнительных органов му­ниципалитетов. Неопределенность места данных правовых нормативных актов не способствует принятию законных решений глав муниципальных образований. Фактически, только Устав муниципального образования становится объектом экспертизы и исследования с последующей регистрацией. Остается дис­куссионным и коррупционным процесс заключения соглашений между структурными подразделениями администраций (министерств) субъектов Федерации и органами местного самоуправления либо главами администраций муниципалитетов по вопросам, связанным с передачей собственности, финансирования, а также их легитимизации. Отсутствует практика регистрации подобных договоров, система одобрения договоров, система одобрения со стороны представительных органов местного самоуправления, процесс опубликования и экспертной коррупционной оценки.

Представительные органы местного самоуправления  принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (регламенты представительных органов, положения о местных налогах, сборах и штрафах). Глава муниципального образования, руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации) издают постановления, имеющие нормативное содержание. Следует отметить, что виды нормативно-правовых актов местного самоуправления по своей юридической силе неодинаковы в различных муниципальных образованиях, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления. Виды нормативных актов и их юридическая сила в определенной степени зависят от системы органов местного самоуправления, заданной субъектом Федерации, в частности вновь образованных муниципальных образований. Практика организации и проведения экспертиз на коррупциогенность нормативных актов органов местного самоуправления пока не сложилась.

Таким образом, характер и пределы правового регулирования местного самоуправления, определяемые федеральными актами, актами субъектов Федерации и местными актами, тесно связаны с федеративным устройством государства и правовой природой местного самоуправления. То есть федеральные органы устанавливают целесообразные рамки деятельности мест­ного самоуправления, более детально в этих пределах регламентируют данную деятельность органы субъектов Федерации, а местное самоуправление в пределах своей компетенции. Если при этом возникает необходимость урегулирования каких-либо отношений, местное самоуправление делает это с помощью собственных нормативных актов, руководствуясь принципом «все, что не запрещено — разрешено».

В целом акты общего характера должны пройти несколько стадий. Проекты публикуются при подготовке публичных слушаний для рассмотрения заинтересо­ванными сторонами, которые могут предоставлять свои предложения и замечания. Затем происходит окончательное утверждение нормативного акта, для которого по некоторым специфическим типам нормативных актов необходимо абсолютное большинство голосов (уставы, налоговые постановления). Детальное регули­рование структуры органов местного самоуправления осуществляется законами субъектов Федерации, влияет на правомочность отдельных органов и должност­ных лиц местного самоуправления. Другой способ влияния на разработку проекта — подготовка независимых экспертиз. При этом мнение, высказанное в письмен­ном виде, но с приведением веских аргументов, способно сыграть весьма важную роль в работе над проектом. Разработчики, как правило, принимают независимые экспертные заключения, поскольку это позволяет им по-новому взглянуть на собственный труд, провести работу по совершенствованию текста и т.д. Даже если по­зиции экспертов и разработчиков концептуально расходятся, разработчики заинтересованы в получении и внимательном изучении экспертиз (конечно, при условии, что они подготовлены квалифицированно), так как это позволяет им познакомиться с иными подходами, отличными точками зрения, дополнительными аргументами, а также лучше продумать собственную мотивировку, обосновать концепцию проекта, уточнить формулировки и т.п. В отдельных случаях разработчики, ознакомившись с представленными в экспертизах соображениями,

даже корректируют свою позицию. Особо удачные экспертизы (даже далеко не во всем совпадающие с мнением разработчиков) побуждали авторов проекта пригласить оппонентов в состав рабочей группы. Необходимо установить правила обязательности проведения экспертизы на коррупциогенность после первого чтения, в момент вынесения проекта на публичное обсуждение.

Таким образом, нормотворческий процесс, осуществляемый в представительном органе местного самоуправления в целом зависит от ряда обстоятельств, а именно от ряда субъектов правотворческой инициативы, структуры и функций органов, осуществляющих нормотворческий процесс, аппарата представительно­го органа, а также от качества экспертиз, в том числе на коррупциогенность.

Важная роль в осуществлении полномочий муниципального образования принадлежит главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам местного самоуправления. Глава муниципального образования может быть выборным лицом и его компетенция определяет перечень нормативных правовых актов, принимаемых главой, в то же время руководитель администрации — сити-менеджер — обладает иным объемом прав на подготовку и принятие норма­тивных актов. В связи с этим возникает потребность коррупционной оценки действий главы муниципального образования в рамках его полномочий.

Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправ­ления, их принявших. Серьезные нарушения избирательных процедур могут повлечь за собой признание нелегитимным органа, а следовательно, и ничтожно­сти принимаемых им решений и нормативных актов, их коррупционность.

Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.

Методологически экспертиза коррупциогенности является разновидностью криминологической экспертизы законодательства, задачей которой является оценка криминогенности решений, то есть способности их порождать противоправное поведение субъектов.

Как известно, главная задача местного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития местного сообщества. Однако если управленческое решение не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели администрирования окажутся тщетными.

То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, объясняется особым ак­центом на профилактике именно коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов — это деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Рассматривая источники антикоррупционной экспертизы на уровне местного самоуправления, необходимо отметить, что субъекты Федерации приняли такие законы, фактически являющиеся комплексной правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы на уровне государственной власти. Вместе с тем, учитывая место органов местного самоуправления, субъекты Федерации рекомендовали разработать и принять аналогичные акты о проведении антикоррупционной экспертизы. Из выше изложенного можно сделать вывод, что в субъекте Федерации имеется базис для осуществления антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативных правовых актов только на уровне государственной власти.

При определении места и значения экспертизы в системе координат нормативных правовых актов местного самоуправления, проявилось ряд проблем.

Во-первых, законы субъектов Федерации об экспертизе на коррупциогенность в определенной части не согласуются с нормативными актами исполнительных органов субъекта Федерации, принятых также для организации экспертизы нормативных актов исполнительных органов субъекта Федерации. Перечень коррупциогенных факторов в местных нормативных актах часто не соответствует ни федеральному, ни областному законодательству.

Во-вторых, акты органов местного самоуправления о проведении экспертизы не отвечают требованиям и части соответствия юридической технике составления нормативного правового акта (проведение юридической экспертизы) и по содержанию коррупциогенных положений (проведение антикоррупционной экспертизы).

При изучении нормативных актов муниципалитетов по борьбе с коррупцией и проведением экспертиз, а также рассматривая перечень коррупциогенных фак­торов, федеральное и областное законодательство были попросту проигнорированы.

Перечень коррупциогенных факторов, используемых в экспертном анализе нормативных актов органов местного самоуправления многовариантны:

-широкие дискреционные полномочия. Такие нормы права дают должностному лицу муниципалитета возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению;

-коррупциогенность понижается при наличии нормативно установленного порядка принятия решений (порядка и сроков осуществления действий). Отсутствие в нормативном правовом акте административной процедуры повышает коррупциогенность;

-наличие бланкетных норм, создающих широкие возможности местного нормотворчества. Нормы права наделяют орган правом разрабатывать и прини­мать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. В системе местного самоуправления,  имеющего коррупционный характер, на уровне сельского поселения, освобождают от ответственности. Следует отметить,что этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, авозникновение коррупциогенных факторов. Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы в силу того, что облегчает

 вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной промежуток можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий должностных лиц, полученных на совершенно законных основаниях. Ставной особенностью нормотворчества этого вида является закрытость про­цедур подготовки и принятия норм права;

-отсутствие ответственного органа, должностного лица. В нормативных правовых актах местного самоуправления, как правило, отсутствуют нормы об от­ветственности должностного лица, либо он содержит общую формулировку: «несет ответственность в установленном законодательством порядке». Необходимо проверить, существует ли в данном нормативном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения;

-неопределенно широкий круг полномочий. В основном ситуация неопределенно широкого круга полномочий складывается в практике нормотворчества глав муниципальных образований, создают условия для лревышения должностным лицом своих должностных полномочий;

-наличие неясных формулировок, терминов, понятий и категорий.

Так, например, даже в наименовании актов органов местного самоуправления допускаются существенные нарушения, которые уже сами по себе ведут к корруп­ционности положений нормативного правового акта.

В Российской Федерации сформированы и функционируют основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в административной реформе и плане мероприятий по её проведению, вместе с тем в системе местного самоуправления еще не сформирована схема по противодей­ствию и борьбе с коррупцией.

Но, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны властных органов, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

 

Кирьянов, А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы / А.Ю.Кирьянов   // Российская юстиция. – 2011. - № 5. – С. 2 – 4.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров