Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Федюнин С.С. Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности
Федюнин С.С. Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности

Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ

Федюнин Сергей Сергеевич, аспирант кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

В статье на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок привлечения к конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выявляются особенности источников регулирования ответственности названных лиц, которые могут быть использованы в совершенствовании законодательства в рассматриваемой сфере.

Защита и обеспечение конституционных правовых  норм является важнейшей задачей, неотъемлемым условием укрепления и развития демократии. Инструментом достижения этой задачи служит конституционная ответственность, так как она содержит санкции, обеспечивающие соблюдение названных норм. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в послании к Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал, что необходимо принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства .

В вопросе нормативного регулирования института конституционно-правовой ответственности в отечественном законодательстве все исследователи едино­душно сходятся во мнении о его недостаточности со­временным условиям развития государства и общества. Ярким свидетельством указанного факта является отсутствие упоминания термина, обозначающего изучаемый правовой институт, в положениях действующей правовой базы.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит конкретных норм, закрепляющих ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; она предусматривает обязанность субъектов конституционных правоотношений (органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и их объединений) соблюдать Конституцию Российской Федерации (часть 2 статьи 15). Тем самым сформулировано общее основание наступления конституционной ответственности.

Основной закон использует понятие «ответственность» лишь в следующих случаях: в преамбуле, когда речь идет об ответственности многонационального народа Российской Федерации «за свою родину перед нынешним и будущими поколениями»; в части 3 статьи 41, части 1 статьи 54 и части 2 статьи 122. Однако эти нормы не имеют основополагающего характера по отношению к построению концепции конституционной ответственности. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях применяет термины «конституционно-правовая ответственность».

Правовой институт конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации нашел свое последующее развитие в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Так, к федеральным конституционным законам, регулирующим конституционную ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, относятся:

а) Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», согласно статье 44 которого Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации и нарушения прав и свобод человека и гражданина;

б) Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», статья 3 которого устанавливает, что «Конституционный Cуд Российской Федерации, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: ...конституций республик, уставов, а также законов и иных нор­мативных актов субъектов Российской Федерации...»,

в) Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», статья 27 которого предоставляет право субъектам Российской Фе­дерации создавать конституционные (уставные) суды для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу] субъекта Российской Федерации;

г) Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который подробно регламентирует закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с также основания и процедуры реализации конституци­онной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В статье 19 названного закона определены основания и порядок привлечения к конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, статьей 9 установлены основания и порядок прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако конституционную ответственность конкретного депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации указанный закон не регулирует.

На региональном уровне вопросы конституционной ответственности также представлены различными нормативными правовыми актами субъектов Россий­ской Федерации. Например, Закон Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» закрепляет основания отзыва депутата Московской областной Думы; Закон Кировской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Кировской области» устанавливает основания до­срочного прекращения полномочий депутата; имеются также региональные нормативные правовые акты, устанавливающие правила депутатской этики.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации играет ведущую роль в механизме государственной власти. Это обусловливается его высоким правовым статусом, под которым понимается предусмотренное законодательством правовое положение, определяющее место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти, его функции, полномочия и конституционно-правовая ответственность. От эффективности работы высшего должностно­го лица субъекта Российской Федерации во многом зависит благополучие людей, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации.

Принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были заложены основы формирования реального механизма конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Изменения, произошедшие в законодательстве в период с 2000 по 2010 г. (переход от всенародного избрания к наделению полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации), повлияли как на основания, так и на механизм конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Так, в настоящее время Президент Российской Федерации единолично принимает решение о привлечении к конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Глава государства, по сути, наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса, а ведь «только суд правомочен принимать подобные решения... наде­ление федеральным законом Президента Российской Федерации не свойственными его конституционному статусу квазисудебными полномочиями не согласуется с нормами Конституции»

Для современной России первый опыт, когда общество впервые заговорило о реальном существовании ответственности руководителей регионов за «результа­ты их деятельности», имел место в 2005 г. Утрата доверия высшим должностным лицом субъекта Федерации становится распространенным основанием ответственности, недостаточно полно урегулированным в законодательстве. Примером является Указ Президента Российской Федерации «О досрочном прекращении полномочий мэра города Москва», в котором, в отличие от Указа № 272 от 9 марта 2005 г., называется только одно основание применяемой санкции — «утрата доверия Президента Российской Федерации». Однако данное основание имеет не совсем правовой характер, что говорит о выраженной политической окраске конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Эффект консолидации общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности дальнейшего развития вопросов кон­ституционной ответственности руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, тем более что «ос­новную ответственность за судьбу региона несет губернатор».

Народное представительство предполагает не только право на свободные выборы депутатов, но и право контроля их деятельности. Эффективный контроль деятельности депутатов невозможен без признания и закрепления их ответственности, эффективности обеспечивающих эту ответственность санкций.

Наиболее радикальной формой конституционно- правовой ответственности депутатов законодательно­го (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является их отзыв избирателями.

Возможность отзыва депутата следует из статьи 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Поэтому отзыв депутата относится к категории политических прав и свобод гражданина. По словам Дж. Локка, это право является одной из важнейших форм «сопротивления всяким незаконным проявлениям власти» Нормы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов парламента субъекта Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации о порядке отзыва депутата, образуют институт непосредственной демократии. Правовой основой отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются положения, содержащиеся в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также законах об отзыве. Однако далеко не все субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регламентирующие процедуру отзыва избирателями депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ нормативных правовых актов, принятых законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяет выделить следующие основания отзыва депутата: невыполнение депутатских полномочий, предусмотренных за­коном субъекта Российской Федерации; нарушение законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта Федерации; утрата доверия избирателей; совершение действий, недостойных вы­сокого звания депутата. Депутат может быть отозван при наличии одного либо нескольких вышеперечис­ленных оснований.

Такие основания отзыва, как утрата доверия, совершение действий, недостойных высокого звания депутата, подчеркивают политический характер конституционно-правовой ответственности депутатов.

В последние годы прослеживается тенденция отмены региональных законов, регламентирующих процедуру отзыва депутата законодательного (представи­тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, прокуратурой Ульяновской области в ходе проверки законности нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления установлено несоответствие отдельных положений Закона Ульяновской области от 1 июня 2009 г. No6З-ЗО «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области» требованиям действующего законодательства Российской Федерации. В этой связи прокурор Ульяновской области принес на указанный региональный закон протест о необходимости приведения данного нормативного правового акта в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации. Согласившись с мнением прокуратуры, Законодательное Собрание Ульяновской области отменило указанный незаконный документ.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, институт конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации сформировался в качестве самостоятельного правового институт: конституционного права. Он представляет собой совокупность федеральных и региональных правовых норм, регулирующих основания и процедуры применения конституционной ответственности названии» субъектов.

Во-вторых, регулирование конституционной ответственности высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет федеральное законодательство, тогда как регулирование индивидуальной конституционной ответственности депутата возложено исключительно на законодательство субъектов Российской Федерации.

В-третьих, конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации обладает ярко выраженным политическим характером.

В-четвертых, особое место среди нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру конституционной ответственности, занимают указы Президента Российской Федерации, на основании которых происходит досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В-пятых, ответственность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определена, как правило, в актах, принимаемых самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, — регламентах, кодексах депутатской этики. Это приводит к отсутствию единообразия регулирования оснований ответствен­ности и процедуры ее применения в регионах.

Таким образом, законодательство, регулирующее конституционную ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, обладает динамизмом, приводит к появлению пробелов и противоречий в правоприменительной практике. Нормативная база в данной сфере нуждается в унификации на уровне федерального законодательства в части закрепления оснований и процедур юри­дической ответственности указанных субъектов как необходимого средства совершенствования институтов непосредственной демократии.

Федюнин, С.С. Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ / С.С.Федюнин // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 5. – С. 43 – 46.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 22 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров