Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Соловьёв С.Г. К вопросу о содержании правовой конструкции удаления в отставку главы
Соловьёв С.Г. К вопросу о содержании правовой конструкции удаления в отставку главы

К вопросу о содержании правовой конструкции удаления в отставку главы муниципального образования

Соловьев Сергей Геннадьевич, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета, доктор юридических наук (г. Челябинск)

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Четвергова Алла Владимировна, преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права

feml OPfeml.susu. miass. ru

Настоящая статья посвящена исследованию правовой конструкции удаления главы муниципального образования в отставку. В статье проведен анализ теоретических и практических проблем, возникающих в процессе удаления в отставку главы муниципального образования.

В послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев озвучил идею о наделении местных парламентов правом более дей­ственно контролировать работу мэров: «...представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при возможности и отстранять от должности руководителей муниципалитетов».

7 мая 2009 г. указанная инициатива Президента была реализована путем вне­сения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131), касающихся усиления ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед представительным органом муниципального образования. В данный Федеральный закон помимо процедуры, предусматривающей отрешение отдолжности главы муниципального образования или главы местной администрации, была введена правовая конструкция, позволяющая удалять главы муниципального образования в отставку.

Принятие правовой нормы (ст. 74.1 ФЗ № 131), явившейся продолжением политической реформы в государстве, вызвало массу дискуссий как в политиче­ских кругах, так и среди ученых — теоретиков, практиков. В научной периодической печати, а также в сборниках статей научно-практических конференций специалисты в области муниципального права, такие как Г.А. Васильева, Н.Ю. Давыдова, С.А. Марченко, Г.М. Муртазина, В.Н. Плигин, Д. Санжиев, Е.С. Шугрина, Е.М. Заболотских, В.В. Пылин и другие, выразили свое неоднозначное отношение к данной новелле.

Однако в нашем понимании, если абстрагироваться от второстепенных юридических формальностей и посмотреть в корень проблемы, станет очевидно, что закрепление в законодательстве подобной конструкции было необходимо для четкого функционирования современной системы местного самоуправления. Даже с точки зрения элементарного здравого смысла вызывает большие вопросы ситуация, когда глава муниципального образования является лицом, избираемым населением на муниципальных выборах, и снять его с должности могут только сами избиратели путем голосования по отзыву в соответствии со ст. 24 ФЗ №131. При этом на практике же данная процедура, как указывает Е.М. Заболотских, является практически нереализуемой, так как в соответствии с законодательством РФ выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании. В связи с этим возникает резонный вопрос о том, как контролировать избранного населением главу муни­ципального образования, если у инициативной группы нет практической возможности обеспечить такую явку избирателей.

Вместе с тем следует согласиться с мнением Н.Ю.Давыдовой, утверждающей, что главная цель анализируемой правовой конструкции состоит в последо­вательном решении задачи укрепления управленческой вертикали власти в стране, а также расширении пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, усилении непосредственного влияния государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего дол­жностного лица субъекта на кадровую политику муниципальных образований.

Однако, признавая необходимость введения в современное муниципальное законодательство правовой конструкции удаления в отставку главы муници­пального образования, следует указать ряд проблем, связанных с юридической проработанностью данной правовой конструкции.

Во-первых, само наименование «удаление в отставку» вызвало у специалистов ряд вопросов. Полагаем необходимым согласиться с мнением Е.С. Шугриной, которая отмечает, что использование термина «удаление в отставку» «представляется не совсем удачным. Например, удалением в отставку признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности (ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (в ред. от 28 июня 2009 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»)». В мировой практике институт ответственности глав перед представительным органом носит название «выражение недоверия».

Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 74.1 предусматриваются следующие основания для удаления главы муниципального образования в отставку — решения, действия или бездействие главы муниципального образования, которые повлекли за собой возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенных в порядке, установленном

Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению свою бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Следует указать на то, что, устанавливая данное основание, законодатель не определяет механизм осуществления удаления в отставку. В нашем понимании вышеуказанные обстоятельства должны подтверждаться результатами серьезной финансовой проверки деятельности главы муниципального образования Причем такая финансовая проверка должна быть независимой, чтобы исключить все возможные нарушения. В связи с этим представляется необходимой конк­ретизация законодателем процедуры удаления в отставку по данному основанию.

В-третьих, в качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку федеральный законодатель определяет его решения, действия или бездействие, которые повлекли за собой возникновение нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Однако нецелевое расходование бюджетных средств содержит в себе признаки уголовного преступления, предусмотренного ст. 15.14 Уголовного кодекса РФ, что влечет применение мер уголовной ответственности и является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муници­пального образования. В связи с этим спорным представляется дублирование указанных оснований для удаления главы муниципального образования в отставку и оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

В-четвертых, в качестве основания удаления главы муниципального образования в отставку указывается неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и иных предоставленных полномочий.

Следует отметить, что данное основание стало отражением реальной ситуации во многих субъектах РФ, где главы отдельных муниципальных образований «с го­ловой ушли в политические игры, не занимаясь решением реальных вопросов, пытаясь нарушать компетенцию, определенную федеральным законом, то есть занимаясь не своими делами, и к ответственности за это привлечь их было практически невозможно».

Проанализировав практику удаления глав муниципального образования в отставку, можно убедится в том, что чаще всего для инициирования удаления главы муниципального образования в отставку в качестве основания используется именно это — неисполнение в течение трех и белее месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных федеральными законами и уставом муниципального образования.

Так, 16 июня 2009 г. был удален в отставку мэр Суздаля (Владимирская область) за неосуществление своих полномочий, выразившееся в неподписании решений Городского совета. Градоначальник Суздаля стал первым в России, чьи полномочия были прекращены с формулировкой «за бездействие».

29 июля 2009 г. депутаты Городского совета города Купино (Новосибирская область) удалили в отставку мэра города за неосуществление полномочий, возникшее в связи с возбужденным против мэра уголовным делом и вынесенным обвинительным приговором суда.

30 июля 2009 г. решением Думы Чайковского городского поселения (Пермский край) удален в отставку мэр за неудовлетворительную ситуацию, сложившуюся в сфере ЖКХ.

2 октября 2009 г. депутаты Благовещенского поселкового района отправили в отставку главу поссовета за неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами и уставом Благовещенского поссовета, а также из-за просроченной задолженности поссовета по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджета в отчетном финансовом году.

18 марта 2010 г. депутаты Лахденпохского городского поселения отправили в отставку своего мэра. Поводом для отставки стала критическая ситуация с ото­плением, которая, по мнению народных избранников, сложилась в городе при прямом попустительстве главы муниципального образования.

Если рассмотреть содержание данного основания для удаления главы муниципального образования в отставку, то можно провести сравнение с основанием ответственности по Трудовому кодексу РФ. Трудовой договор может быть расторгнут по инициативе работодателя в случаях однократного грубого нарушения руководителем организации своих трудовых обязанностей.

К грубым нарушениям Трудовой кодекс РФ отно­сит (п. 6 ст. 81) прогул, т.е. отсутствие на рабочем месте без уважительных причин в течение всего рабочего дня. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 разъясняется грубое нарушение трудовых обязанностей как неисполнение возложенных обязанностей на руководителя организации, которое могло повлечь, в частности, причинение имущественного ущерба организации.

В рассматриваемой нами ситуации работодателем главы муниципального образования является избравшее его на эту должность население. Однако для высшего руководящего должностного лица федеральный законодатель предлагает меньшую ответственность, чем для обычного работника, т.е. фактический прогул главы муниципального образования может составлять три и более месяцев.

В целях совершенствования указанного проблемного аспекта анализируемой правовой конструкции предлагаем:

1)ежемесячно опубликовывать режим и план работы как представительного органа, так и главы муниципального образования в официальных источниках мес­тного самоуправления;

2)внести изменения в ст. 74.1 ФЗ № 131, предполагающие замену формулировки «неисполнение обя­занностей по решению вопросов местного значения в течение трех и более месяцев» на «неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения в течение одного и более месяцев».

В-пятых, отдавая должное несомненной актуальности введенной процедуры удаления в отставку глав муниципальных образований, следует признать обосно­ванными опасения отдельных ученых, связанные с тем, что подобные процедуры еще более расширяют пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления и несут в себе потенциальную угрозу демократическим основам Российского государства, так как нарушают конституционный принцип самосто­ятельности местного самоуправления.

Вероятно, стоит согласиться с мнением НЮ. Давыдовой том, что самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института удаления главы муниципального образования в отставку должна предполагать возможность установления непосредственно в уставе муниципального образования соответствующей процедуры, включая дополнительные гарантии прав его участников.

При установлении же процедуры удаления главы муниципального образования в отставку в Федеральном законе возникает вопрос об адекватности формы правового упорядочения соответствующих общественных отношений, так как в данном случае вид правового акта не соответствует уровню урегулированных общественных отношений, не относящихся к сфере общих принципов организации местного самоуправления, а находящихся, на уровне внутренних вопросов муниципального образования.

В-шестых, спорным также представляется то обстоятельство, что удаление главы муниципального образования в отставку осуществляется без непосредственного участия населения, узким кругом депутатов, пренебрегая тем, что глава муниципального образования избран непосредственно населением на муниципальных выборах. Таким образом, как указывает В.В. Пылин, воля, выраженная населением на выборах, которые являются высшим непосредственным выражением власти населения, изменяется без учета его мнения.

В связи с этим, вероятно, в законодательстве необходимо предусмотреть правовые механизмы принятия подобных решений при непосредственном участии населения (к примеру, обсуждение инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования на публичных слушаниях).

Кроме того, отстранение населения от непосредственного участия в процессе удалении в отставку избранного населением главы муниципального образования нежелательно еще и потому, что очень часто отношения между главой муниципального образования и представительным органом являются отражением муниципальных политических конфликтов. В связи с этим выяснение и учет непосредственного мнения населения муниципального образования в процессе удаления в отставку избранного населением главы муниципального образования представляется чрезвычайно важным.

В-седьмых, в п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ №131 очень нечетко определяется такое основание удаления главы муниципального образования в отставку, как неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд.

Как отмечает А.А. Захаров, следует законодательно закрепить критерии выставления неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования. В противном случае в данном вопросе возможны достаточно произвольные оценки со стороны депутатов представительного органа муниципального образования.

В-восьмых, в связи с недостаточной законодательной регламентированностью процедуры прекращения полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда есть смысл поддержать мнение Н. Макеева, предлагающего в качестве одного из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку ввести такое основание, кок вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда.

Рассмотрев вышеуказанные проблемы, связанные с отрешением главы муниципального образования от должности, хотелось бы еще раз отметить, что, признавая несомненные необходимость и перспективность анализируемой правовой конструкции, следует совершенствовать ее юридическую проработанность.

Соловьёв, С.Г. К вопросу о содержании правовой конструкции удаления в отставку главы муниципального образования / С. Г Соловьёв // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 5. – С. 65 – 68.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 31 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров