Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Шерстобоев О. Н.Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях
Шерстобоев О. Н.Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях

Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять

обо всех случаях склонения к коррупционному правонарушению: некоторые проблемы реализации

Шерстобоев Олег Николаевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы, кандидат юридических наук (г. Новосибирск)

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

В статье рассматривается актуальная проблема. Обязанность публичных служащих уведомлять своего руково­дителя обо всех случаях склонения к коррупционному правонарушению нуждается в совершенствовании. Следует уточнить субъектов регулирования, определить понятие и перечень коррупционных правонарушений, унифициро­вать порядок уведомления.

Ключевые слова: государство, государственная служба, коррупция, правонарушение, обязанности.

Коррупция создает серьезную угрозу основам нормальное функционирование всех общественных конституционного строя государства. Она затрудняет механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безо­пасности Российской Федерации. В декабре 2008 г. в развитие Конвенции ООН «Против коррупции» был принят Федеральный закон «О противодействии кор­рупции». Ряд его положений затрагивает правовой статус государственных и муниципальных (публичных) служащих, дополнив его новыми обязанностями. Среди них выделяется требование к служащим уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях склонения к совершению коррупционного правонарушения. Его неисполнение может повлечь увольнение служащего с зани­маемой должности. Это обстоятельство обязывает государство более тщательно формулировать содержание обязанности, не оставляя возможности для произвольного толкования указанной нормы. Как представляется, эта проблема не решена в полном объеме.

Так, в ст. 9 Закона о противодействии коррупции значится: государственный и муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Буквальный смысл нормы не позволяет сделать однозначный вывод о том, куда служащий должен сообщать о склонении его к правонарушению. Обязательно ли следует одновременно уведомлять представителя нанимателя и прокуратуру или достаточно сообщить об этом кому-то одному из них? Нет ответа и о перечне «других органов», которые могут заменить прокуратуру. Проблема до конца не решена и на подзаконном уровне. Например, Минюст России в соответствующем акте дословно процитировал норму федерального закона. Там же значится, что по результатам проверки уведомление с приложением ее материалов представляются представителю нанимателя, который принимает решение о направлении уведомления с соответствующими мате­риалами в органы прокуратуры, МВД, ФСБ и, опять, «иные органы». Причем уведомление может быть передано как во все указанные органы, так и в один из них. В приказе Роспотребнадзора служащие обязуются направлять уведомления только представителю нанимателя, но при организации проверки по поручению представителя нанимателя уведомление направляется в органы прокуратуры, МВД и ФСБ. Федеральная таможенная служба (ФТС) России также не внесла ясности в рассматриваемую проблему. В утвержденном Службой порядке (п. 2) служащим вменяется в обязанность сообщать необходимую информацию начальникам таможенных органов, но в п. 3 значится: должностное лицо таможенного органа, уведомившее начальника таможенного органа, органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими должностными лицами таможенных органов коррупционных правонарушений, находится под защитой государства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В приказе Минфина России разъясняется, что гражданские служащие уведомляют представителя нанимателя (работодателя) обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений (п. 3). В п. 6 закрепляется: при уведомлении органов прокуратуры или других государственных органов о фактах обращения каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения гражданский служа­щий одновременно сообщает об этом, в том числе с указанием содержания уведомления, представителю нанимателя (работодателю).

Другие органы государственной власти в своих актах приводят примерно такие же варианты разрешения рассматриваемой проблемы. Все органы обращают внимание служащих на обязательное сообщение о фактах склонения к коррупционным правонарушениям представителю нанимателя. Причем одни настаивают на том, чтобы уведомление предоставлялось непосредственно руководителю органа или его заместителю, ответственному за противодействие коррупции. Другие органы требуют сообщать данные сведения в кадровое подразделение, которое затем передает его с соответствующими материалами руководителю. Вопрос об одновременном уведомлении органов прокуратуры, иных государственных органов практически не решен. Чаще всего в приказах разъясняется, что необходимая информация передается в указанные структуры по решению представителя нанимателя. Но ст. 9 Закона о противодействии коррупции как минимум требует от служащего обращаться как к руководителю своего органа, так и в прокуратуру. Получается, что в буквальном понимании служащий, сообщивший требуемую информацию в свой орган, но не направивший ее прокурору (проблема «иных» органов вообще не должна приниматься всерьез), может рассматриваться как не исполнивший в полном объеме обязанность и подлежащий дисциплинарной ответственности.

И, тем не менее, такой крайний подход недопустим, поскольку он противоречил бы общей цели аникоррупционного закона. Как представляется, обязанность уведомлять о случаях склонения к коррупционному правонарушению носит профилактическую направленность. Правоохранительным органом будет очень трудно доказать, к примеру, попытку дачи взятки, но к служащему, сообщившему об этом, больше подобные предложения адресоваться не будут. То есть главным моментом реализации настоящей обязанности является придание огласке факта склонения к коррупции. Для достижения этой цели достаточно однократного уведомления руководителя органа. Поэтому уместно следующее понимание положения ст. 9 Закона о противодействии коррупции. Государственный и муници­пальный служащий обязаны уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях склонения их к совершению коррупционного правонарушения, но у них имеется право одновременно проинформировать органы прокуратуры или иные правоохранительные органы (МВД, ФСБ). При этом руководитель, получивший от подчиненного сведения о склонении последнего к коррупции, обязан сообщить об этом прокурору. Такое толкование позволит освободить служащих от излишних (обременительных) долженствований при сохранении общей профилактической цели регулирования. Такого понимания вполне достаточно чтобы, по словам А.А. Уварова, «сократить случаи совершения коррупционных преступлений и тем самым минимизировать уси­лия репрессивной части государственного аппарата».

Еще один серьезный вопрос применения указанной нормы связан с определением коррупционных правонарушений. Дело в том, что Закон о противодействии коррупции, законодательство о государственной службе, а также Уголовный кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях их перечня не содержат. Справедливо суждение С.В. Максимова: «Любая неопределенность в решении этой проблемы открывает бесчисленные возмож­ности не только для политических спекуляций, но и для шельмования неугодных чиновников... К сожалению, ни ученый, ни правоприменитель (включая суд) не мо­гут сделать того, что может сделать только законодаель» . Итак, о чем же служащий обязан (под страхом увольнения) информировать представителя нанимателя? Для ответа нужно обратиться к определению коррупции, закрепленному в ст. 1 антикоррупционного закона. Указанную дефинитивную норму можно разделить на две части. В первой перечисляются преступления и раньше наказуемые по Уголовному кодексу, а теперь объединенные в качестве коррупционных. Среди них: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп. Вторая часть определения дает общее представление о коррупции: незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предостав­ление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. По сути, вторая часть поглощает первую. Например, с коррупцией могут быть связаны нецелевое расходование бюджетных средств и средств государ­ственных внебюджетных фондов, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог.

Во всех случаях основным признаком, квалифицирующим коррупционное правонарушение, будет не­исполнение служащим своих обязанностей с целью получения выгоды для себя и (или) для третьих лиц. Решающим фактором при уведомлении руководителя органа является именно склонение служащего к со­вершению подобных деяний. Выгоду в данной ситуации следует понимать в самом широком смысле: она может быть не только материальной, но и моральной. Например, выражаться в стремлении служащего получить одобрение от близкого ему человека. Возможна выгода в виде отказа от ожидаемых служащим неблагоприятных для него последствий. В таких условиях склонение к коррупции может выражаться в форме угрозы. В похожем контексте рассматриваемая обязанность должна представляться в подзаконных актах, утверждаемых представителями нанимателя. Помимо общей характеристики коррупционных правонарушений в них целесообразно закрепить перечень таких противоправных деяний, которые уместно классифицировать на дисциплинарные, административные правонарушения и преступления. Представляется, что исчерпывающий перечень административных и уголовных противоправных деяний целесообразно утвердить на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации (он должен быть официально опубликован и доступен для любого заинтересованного лица). Это позволит защитить права служащего при исполнении им антикоррупционных обязанностей. Как представляется, предло­женный подход упрощает законодательное определение коррупции, его утверждение позволит служащему довольно легко разобраться с предметом уведомления. Ему не нужно будет брать на себя «роль следователей и судей одновременно и принимать непростые юридически значимые решения о квалификации действий, к которым их склоняли или склоняют третьи лица».

На фоне представленных проблем меркнет еще одна, связанная со сроками уведомления служащим представителя нанимателя. В разных органах они ва­рьируются от «незамедлительно» до «в течение трех суток». Так, прокурорские работники обязаны сообщить непосредственному руководителю необходимую информацию в течение суток, для должностных лиц таможенных органов этот срок определен как «не позднее суток», в антимонопольных органах обязанность следует исполнить в течение двух рабочих дней, а служащие Министерства финансов имеют возможность протянуть до трех дней. Смоделируем ситуацию. Служащему предложили взятку. Указанный факт стал известен его сослуживцу, который незамедлительно сообщил о нем представителю нанимателя. В принципе антикоррупционный закон подобную возможность предусматривает (ч. 1 ст. 9). Согласно утвержденному порядку сообщить информацию о склонении к коррупции служащий должен не позднее двух суток, что он и предпринял. Правовое предписание было исполнено, а значит, ответственности не последовало. Но воз­никнет неразрешимый вопрос: уведомил ли служащий об отказе от взятки в связи с тем, что узнал о поступлении уведомления от своего коллеги или независимо от указанного факта? В зависимости от ответа служащий представляется соответственно как недобросовестный или добросовестный публичный субъект. Решение проблемы простое — закрепить единый для всех органов и их служащих срок исполнения обязанности. Информировать представителя нанимателя следует незамедлительно, разумеется, с учетом принципа разумности. Форма уведомления довольно простая, ее заполнение и регистрация в журнале не займут много времени, а сокращение срока позволит более эффективно осуществлять профилактику коррупции.

Итак, для защиты прав государственных и муниципальных служащих, а также публичных интересов следует изменить содержание нормы, устанавливающей обязанность публичных агентов уведомлять обо всех случаях склонения к коррупционному правонарушению. Целесообразно установить следующую конструкцию нормы: служащий обязан уведомить руководителя, который после проверки информирует о ее результатах прокуратуру. При этом у служащего должно остаться право одновременно направить соответствующие сведения в компетентные правоохранительные органы. Такой смысл соответствует профилактической цели антикоррупционных обязанностей публичных агентов. Кроме этого, Генпрокуратуре России нужно разработать и опубликовать перечень коррупционных правонарушений. Необходимо также унифицировать порядок уведомления представителя нанимателя, в частности, обязав служащего со­общать ему информацию незамедлительно. Все частные случаи (командировка, отпуск, нерабочие дни, склонение к коррупции вне служебных помещений) могут быть предусмотрены отдельно, сообразно их специфике, в том числе в части увеличения сроков уведомления.

Шерстобоев, О. Н.Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях склонения к коррупционному правонарушению: некоторые проблемы реализации / Шерстобоев О. Н. // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 5. – С. 71 – 74.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров