Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Щепачёв В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения
Щепачёв В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения

Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения

В.А.Щепачёв, председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе ГД ФС РФ, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ас­социации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук

В статье раскрываются особенности одного из видов правотворческой деятельности - муниципального правотворчества. Отмечая значимость муниципального правотворчества, автор указывает на существующие проблемы данного направления деятельности органов местного самоуправления, в частности на проблему повышения качества итогового муниципального правового акта, как «итогового продукта» муниципального правотворчества. В статье приводятся возможные варианты решения обозначенных проблем.

Муниципальное правотворчество одна из наиболее значимых сторон деятель­ности органов местного самоуправления. В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения правотворческой техники при их подготовке.

Муниципальное правотворчество по своему смыслу является способом выражения воли населения муниципального образования в соответствующих нормах муни­ципальных правовых актов. Муниципальное правотворчество направлено на урегулирование вопросов деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем подготовки, принятия, изменения или отмены муниципальных правовых актов.

Качественное муниципальное правотворчество невозможно без выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов, наиболее важные из которых должны быть закреплены в регламентах органов местного самоуправления. Большое значение для правотворчества имеет квалифицированное обеспечение: научная экспертиза проектов правовых актов, прогностическое, аналитическое обеспечение правотворческой работы.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения.

Начальной стадией муниципального правотворчества является его планирование, которое может быть представлено текущими программами правотворческой

деятельности, разрабатываемыми сроком на один - два года, либо перспективными программами деятельности на весь срок полномочий представительного органа местного самоуправления.

Планирование правотворчества обусловлено следующими целями: во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса о его необходимости. Урегулировать конкретное правоотношение в сфере осуществления местного самоуправления можно путем подготовки нового муници­пального правового акта, либо внесения изменений и (или) дополнений в дейст­вующие муниципальные правовые акты, а также путем принятия новой редакции действующего муниципального правового акта.

Особое значение на этом этапе имеет вопрос об установлении уровня правового регулирования, соответствующего значи­мости правоотношения которое необходи­мо урегулировать. Необходимо не только заранее чётко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне соответствующего муниципального правового акта, но решить вопрос, как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в сложившуюся систему муниципальных правовых актов. Какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, какие акты отменить, а какие разработать и принять в связи с новым регулированием правоотношения.

Невозможно эффективно применять новый муниципальный правовой акт, если еще на стадии его разработки не определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необходимые для его реализации. Необходи­мо при этом ответить на вопрос: соизмери­мы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Для решения обозначенных задач, на этапе планирования и разработки муниципального правового акта необходимо собрать все необходимые материалы для уяснения необходимости и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснования его цели и основного содержания.

Повсеместным и в муниципальном правотворчестве, и в законотворчестве стала неоправданная поспешность подготовки проектов нормативных правовых актов. Это приводит к наличию в принимаемых муниципальных правовых актах таких грубых недостатков, как бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами. Чтобы преодолеть данные недостатки приходится часто вносить в данные акты изменения и дополнения, нередко сразу после принятия муниципального правового акта. Слабое внимание уделяется к формулированию чётких и однозначных понятий, используемых в муниципальном правовом акте. Раз­личные правовые нормативные акты гото­вятся различными разработчиками, из-за чего возникают нестыковки по применяемым понятиям, используемым в положениях нормативных правовых актов. Допускается включение в муниципальный правовой акт нормы, отсылающей к положениям других нормативных актов, а те, в свою очередь, соответствующих норм не содер­жат.

Общеизвестно, что правотворчество не терпит спешки. Планировать правотвор­ческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных правовых актов отводилось достаточное количество времени для его всесторонней проработки, в необходимых случа­ях учёта мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов, сбора необходимой информации для прогнозирования будущей эффективности правового акта. Вот почему так важно организовать грамотное и рациональное планирование правотворческой работы. Иначе невозможно подготовить эффективный, удачный муниципальный правовой акт, который не потребует внесения в него изменений сразу же после начала его применения.

При организации работы над проектом муниципального правового акта необ­ходимо определить орган или должностное лицо местного самоуправления ответственных за подготовку проекта муниципального правового акта, решить вопрос о том, каких специалистов необходимо привлечь к уч­стию в работе над проектом, провести необходимые расчёты, социологические исследования. Немаловажное значение имеет организация информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта.

Особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муни­ципального правового акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов.

Для недопущения недоразумений уже в процессе разработки проекта муници­пального правового акта необходимо проводить консультации с представителями заинтересованных органов, с соответствующими специалистами, имеющими не­обходимый опыт работы в определённой области, которые могут помочь не допус­тить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит устранить имеющиеся разногласия по проекту муниципального правового акта и найти приемлемое решение, которое способно удовлетворить все заинтересованные стороны еще до процедуры согласования проекта муниципального правового акта.

К сожалению, все еще практикуется закрытая «келейная» подготовка проектов муниципальных правовых актов, в условиях неоправданной, ненужной секретности и непрозрачности процесса подготовки проекта. Это, в свою очередь, приводит к тому, что о недостатках, имеющихся в подготовленном проекте муниципального правового акта, субъект правотворческой инициативы узнаёт лишь на стадии согласования проекта, когда на устранение обнаруженных недостатков остаётся не так много времени. Всё это приводит к той поспешности и суете, которые негативно сказываются на качестве нормативного правового акта.

В связи с этим всё большее значение для подготовки эффективных и качествен­ных муниципальных правовых актов приобретает подлинно демократическая про­цедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта, без взаимодействия различных групп и органов, задействованных в его подготовке. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта и альтернативных ему проектов (если таковые имеются), которое можно было бы организовать в местной печати, на телевидении, на научно- практических конференциях, собраниях населения муниципального образования. Такой подход к правотворчеству позволит лучше учесть общественное мнение и даст возможность подготовить наилучший вариант проекта муниципального правового акта.

Проект любого муниципального пра­вового акта должен быть подготовлен с со­блюдением правил правотворческой техники, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте.

Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципального правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.

Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муни­ципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть чёткими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муниципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муници­пальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, - произвольное их применение.

Так же очень важно полностью ликвидировать «недосказанность» муниципальных правовых актов. В первую очередь это касается распространённой практики излишнего применения отсылочных норм, - тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных правовых актах, в том числе и в уставах муниципальных образований. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать. Особенно, если в федеральных законах имеются нормы, предписывающие урегулировать тот или иной, имеющий особую значимость, вопрос именно в уставе муниципального образования, а не в нижестоящем муниципальном правовом акте. В подобных случаях неуместность отсылочных норм, содержащихся в муници­пальных правовых актах, проявляется особенно остро. Недопустимо, чтобы ниже­стоящие муниципальные правовые акты содержали положения, регулирующие бо­лее значимые правоотношения, чем регулирует муниципальный правовой акт большей юридической силы. Возможность создания подобных ситуаций должна быть полностью исключена из муниципальной правотворческой практики.

Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, чётко формулирует гарантии его обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и муниципальные. Лаконичность в правотворчестве - это оптимальное краткое и ясное изложение мысли инициатора проекта правового акта при сохранении полноты ее содержания. Требование экономичности в муниципальных правовых актах имеет и другой аспект - минимум актов по одному вопросу для достижения более простого и эффективного пользования нормативным материалом, а также его учёта и систематизации.

Безусловно, выше названы далеко не все негативные тенденции в муниципальном правотворчестве. В данной связи универсальным может стать правило, согласно которому правотворческая практика не должна развиваться в обстановке эйфории и отсутствия самокритики.

Щепачёв, В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения / В.А.Щепачёв // Местное право. – 2011. - № 2. – С. 9 – 12.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 26 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров