Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Сковрон Н.Л. Органы местного самоуправления как юридические лица
Сковрон Н.Л. Органы местного самоуправления как юридические лица

Органы местного самоуправления как юридические лица

Н.Л.Сковрон, аспирантка кафедры государственного и муниципального права юридического факультета ОмГУим. Ф.М. Достоевского

Статья посвящена вопросам законодательного признания органов местного само­управления самостоятельными юридическими лицами. Рассматривается вопросы отождествления органа местного самоуправления с организацией. Органы местного самоуправления характеризуют­ся исходя из признаков юридических лиц, выделяемых в цивилистической науке.

Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории, обеспечения нормальной жизнедеятельности граж­дан, проживающих в границах муниципального образования. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вступают в муници- пально-правовые отношения, имеющие гражданско-правовую природу. В соответ­ствии с пунктом 2 статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления признаются юридическими лицами - муниципальными казенными учреждениями.

Согласно пункту 1 статьи 48 Граж­данского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) юридическим лицом признается организация, которая имеет в соб­ственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Прежде всего, юридическое лицо - организация.

Согласно статье 2 Закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - изби­раемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К сожалению, законодательно установленного определения «орган» нет. Также и не закреплено понятие организации.

С точки зрения юридической науки организация - объединение двух и более лиц, являющихся субъектами права. В литературе встречаются различные определе­ния организации. Так, «организация - это социальная группа, ориентированная на достижение взаимосвязанных специфических целей и формирование высокоформализованных структур на основе специализации или разделения труда». При этом «социальную группу можно охарактеризовать как совокупность индивидов, взаимодействующих определенным образом на основе разделяемых ожиданий каждого члена группы в отношении других» [1]. В принципе, орган местного самоуправления действительно состоит из отдельных индивидов, но сущность органа другая. Его необходимо рассматривать как средство осу­ществления населением местного самоуправления, элемент муниципального образования, посредством которого реализуются цели и задачи данного публично-правового образования. «Орган публичной власти - основная организационно-единая структура в аппарате публичного управления, обладающая властными полномочиями, особыми методами их осуществления и несущая публично-правовую и иную ответственность за свою деятельность» [2].

Вместе с тем имеется и другое мнение. В частности, Пригожин А.И. понимает под организацией искусственное объединение институционального характера, зани­мающее определенное место в обществе и предназначенное для выполнения более или менее ясно очерченной функции. «В таком значении слово «организация» относится, например, к предприятию, органу власти...» [3], в нашем случае - к органу местного самоуправления.

В юридической литературе также встречается определение органа власти через организацию, в том числе как государственную [4]. И в теории права органы власти как субъекты права относят к организациям. Так Алексеев С.С. выделяет среди организаций субъекты властных функций руководства (к ним относит органы госу­дарственной власти и управления) и субъекты оперативно-хозяйственной и соци­ально-культурной деятельности (их обозначает категорией «юридическое лицо») [5]. В практике также вопрос решается неоднозначно в части применения к органам положений законодательства, касающихся организаций.

Учитывая вышеизложенное, орган местного самоуправления можно определить как организацию. Для того чтобы быть юридическим лицом, организация должна отвечать соответствующим признакам.

Вопрос о признаках юридического лица до сих пор остается достаточно дис­куссионным [6]. В цивилистической науке (учитывая пункт 3 статьи 48 ГК РФ) выделяются следующие [7]:

1) организационное единство;

2) имущественная обособленность;

3) самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам;

4) вступление в гражданском обороте и при разрешении споров в судах от собственного имени.

Организационное единство выражается в том, что «организация существует и действует как единое целое» [8], юридическое лицо имеет определенную внутрен­нюю структуру, обеспечивающую достижение целей деятельности. Орган местного самоуправления имеет определенную внутреннюю структуру, подразделения, именуемые по-разному: департаменты, отделы, комитеты и т.д. Внешним выражением признака «организационное единство» является наличие устава, учредительного договора или общего положения об организациях соответствующего вида, на основании которых действует юридическое лицо. В литературе указывается именно на последний вид учредительных документов как основании деятельности органа местного самоуправления. Вместе с тем необходимо отметить разночтения в ГК РФ и Законе № 131-ФЗ по данному вопросу. В соответствии с частью 1 статьи 52 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях дан­ного вида. Законом № 131-Ф3 указывается на основания деятельности как юридиче­ского лица только представительного органа и местной администрации, которыми являются общие для организаций данного вида положения Закона № 131-Ф3 в соответствии с ГК РФ применительно к казенным учреждениям. То есть на основании общих норм Закона № 131 -ФЗ, а не преду­смотренного ГК РФ положения. В отношении иных органов местного самоуправления определены только документы, на основании которых они регистрируются в качестве юридических лиц. Таковыми являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица (как и для представительного органа и местной администрации). Последнее также не может быть отнесено к тем положениям, которые упоминаются в статье 52 ГК РФ. При этом в законодательстве отсутствуют какие-либо общие положения об органах местного самоуправления, на основании которых они могли бы действовать. Учитывая, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, такие положения должны быть приняты на федеральном уровне. Однако в данном случае следует учитывать нормы муниципального права и право населения на самостоятельное формирование населением органов местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации.

Имущественная обособленность и самостоятельная имущественная ответст­венность.

Органам местного самоуправления имущество принадлежит на праве опера­тивного управления. Органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. При этом порядок осуществления прав собственника на местном уровне определяется представительным органом местного самоуправления. В данном случае на местном уровне самостоятельно решаются вопросы реализации права муници­пальной собственности.

В отношении органов местного самоуправления - казенного учреждения обя­зательно применение положений гражданского законодательства, в том числе пункта 4 статьи 298 ГК РФ, согласно которому казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Учитывая указанное выше, порядок дачи собственником такого согласия будет определяться представительным органом местного самоуправления, и соответственно именно орган местного самоуправления будет принимать соответствующее решение. Получается интересная ситуация, когда органу местного самоуправления, который от имени муниципального образования дает согласие на отчуждение имущества, необходимо такое имущество передать. В таком случае орган местного самоуправления будет давать согласие сам себе?

Также необходимо отметить проблемы и в связи с возможным применением статьи 296 ГК РФ, в соответствии с которой собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Получается, что по иным основаниям изъять имущество у органов местного самоуправления нельзя, и, в случае нарушения этого права, они могут использовать свое право на защиту против всех третьих лиц и собственника. Значит, если соответствующий орган управления муниципального образования примет решение изъять имущество у органа местного самоуправления, сделать это будет невозможно без наличия указанных оснований. Никаких исключений для указанных органов в данном случае не установлено.

Орган местного самоуправления как казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (абзац 4 пункта 2 статьи 120 ГК РФ). Денежные средства органа местного самоуправления всегда отражаются в местном бюджете. Распоряжение ими осуществляется исключительно в соответствии с теми целями, которые определены в нормативном правовом акте о местном бюджете. Для использова­ния по иному назначению денежных средств, необходимо сначала внесение со­ответствующих изменений в указанный муниципальный правовой акт, то есть при­нятие решения представительным органом муниципального образования, который представляет интересы населения. В связи с тем, что деньги, находящиеся в распоряжении у органа местного самоуправления - средства бюджета, будет действовать иммунитет бюджета. Учитывая статью 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации, это можно рассматривать как формальные ограничения имущественных взысканий [9].

Таким образом, вызывает сомнения наличие имущественной обособленности и самостоятельной имущественной ответственности у органов местного самоуправлении.

Вступление в гражданском обороте и при разрешении споров в судах от собст­венного имени. При рассмотрении данного признака, необходимо обратить внимание на два момента:

1) наименование органа местного самоуправления;

2) порядок участия органов местного самоуправления в имущественных от­ношениях и возможность вступления именно от собственного имени.

В части наименования возникает вопрос, распространяется ли пункт 2 статьи 52, пункт 1 статьи 54 ГК РФ на органы местного самоуправления, в соответствии с которыми наименования юридических лиц определяются учредительными документами и должны содержать не только указание организационно-правовой формы некоммерческой организации, но и указание на характер деятельности такого юридического лица. Естественно ни в одном из наименований органов местного самоуправления нет указаний ни на то, что они - учреждения, ни на то, что они осуществляют властную деятельность. И это объективно отвечает здравому смыслу. Организационно-правовая форма определяется в Законе № 131-ФЗ, также как и характер деятельности, который к тому же и на лицо, исходя из того, что это именно орган пуб­личной власти.

Наименования органов местного самоуправления согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 44 Закона №131 -ФЗ определяются уставом муниципального образования. При этом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной адмнистрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В данном случае законодательный орган субъекта Российской Федерации не связан нормами ГК РФ. К тому же и учредительным документом закон субъекта Российской Феде­рации не является.

В связи с этим возникает конкуренция норм муниципального и гражданского права. С одной стороны, нормы муниципального права в данном случае будут являться нормами специальными, которые непосредственно регулируют отношения создания и деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, именно нормами гражданского законодательства регулируются отношения, связанные с правовым положением юридических лиц, и, учитывая пункт 2 статьи 3 ГК РФ, должны применяться именно нормы ГК РФ. Ис­ключения для органов местного самоуправления отсутствуют. Их и не должно быть. Наименование юридического лица и отражение его именно в учредительных документах - основа деятельности юридического лица, обеспечивающая стабильность гражданского оборота, препятствующая возможности дублирования юридических лиц. В связи с этим обоснованно возникает вопрос: а на каком основании органы местного самоуправлении - казенные учреждения не исполняют нормы ГК РФ, преду­смотренные для всех без исключения юридических лиц? Видится в данном случае, что проблема также связана с соответствием органов местного самоуправления требованиям, предъявляемым к юридическим лицам.

Вступая в муниципально-правовые отношения, имеющие гражданско-правовую природу, органы местного самоуправления могут участвовать от своего имени как самостоятельные участники - юридические лица и от имени муниципального образования как его органы.. В законодательстве Российской Федерации не уста­новлено, кем и на каких основаниях, используя какие критерии, принимается ре­шение, осуществляется деятельность от имени муниципального образования или от собственного имени.

В научной литературе существуют различные подходы к определению порядка участия органов местного самоуправления от собственного имени и от имени муниципального образования.

1. Порядок участия в гражданском обороте зависит от того, какую деятельность осуществляет орган местного самоуправления. Если он вступает в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, он выступает от своего имени. Как самостоятельный субъект, орган местного самоуправления выступает и когда выполняет задачи, связанные с организацией его деятельности. В случае реализации полномочий, которые могут осуществляться исключительно от имени публично-правового образования и в его интересах, орган местного самоуправления действует от имени муниципального образования как его орган [10].

Такой подход, на наш взгляд, не бесспорен. Органы местного самоуправления создаются и действуют в целях реализации полномочий муниципального образования. Они действуют в пределах своей компетенции, установленной соответствующими актами. Именно муниципальное образование определяет перечень функций соответствующих органов. И действие органов местного самоуправления в пределах прав и обязанностей, которыми они наделены, признаются действиями самого муниципального образования. К тому же, если причинение вреда стало результатом осуществления властных полномочий того или иного органа или должностного лица, ответственность несет публично-правовое образование в целом (ст. 1069-1071 ГК РФ). Таким образом, действия органов местного самоуправления, предусмотренные соответствующим актом, не могут считаться действиями, осуществляемыми исключительно от собственного имени.

2. Другой подход к разграничению деятельности предлагается В. Артемовым и основывается на видах функций, осуществляемых органом местного самоуправления. Осуществляя управленческие функции, орган местного самоуправления, являющийся учреждением, действует от имени муниципального образования, выступая в отношениях административно - правового характера. При осуществлении иных социально - полезных функций орган местного само­управления может вступать в гражданско- правовые отношения от имени муници­пальных образований, действуя в качестве органа муниципального образования, а может от своего имени, действуя в качестве юридического лица [11]. В данном случае предлагается осуществлять разделение в зависимости от того, в чьих интересах возникает правоотношение и в состав какого имущества включается результат товарообмена.

Между тем здесь необходимо отметить, что социально-полезные функции осуществляются в силу полномочий муниципального образования по решению соответствующих вопросов местного значения и принадлежат органам местного самоуправления как субъектам, осуществляющим права и обязанности муниципального образования. Критерий разделения также представляется спорным. Во-первых, интерес у органов местного самоуправления всегда - обеспечение исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, которые в любом случае являются полномочиями муниципального образования в целом. Во-вторых, имущество всегда будет поступать в муниципальную собст­венностью. Возможно лишь разделение, будет ли оно в составе муниципальной казны или принадлежать органу местного самоуправления на праве оперативного управления. В последнем случае возможны только варианты распоряжения таким имуществом в зависимости от того, в каком порядке оно было приобретено.

3. Наиболее распространенным кри­терием является разграничение выступления органов местного самоуправления от собственного имени и от имени муници­пального образования в зависимости от того, для удовлетворения чьих нужд осу­ществляется деятельность. В том случае, если органы местного самоуправления вступают в отношения для удовлетворения собственных нужд - они действуют от своего имени, если для удовлетворения нужд муниципального образования - от имени указанного образования [12].

Гражданско-правовые сделки, совершаемые органами местного самоуправления, в таких случаях регулируются положениями законодательства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Дефиниция муниципальные нужды законодательно закреплена в части 2 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни­ципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ). Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полно­мочий муниципальных заказчиков. Согласно части I статьи 3 Закона № 94-ФЗ к муниципальным заказчикам относят и органы местного самоуправления, и казенные учреждения.

Таким образом, органы местного самоуправления всегда действуют в целях удовлетворения муниципальных нужд, в связи с чем на основании рассматриваемого нами критерия отсутствует возможность разделить соответствующую деятельность органов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что часть 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ в редакции от 24.07.2007 № 218-ФЗ позволяла сделать вывод о том, что участие в гражданском обороте осуществляется органами местного самоуправления в любом случае для удовлетворения любых потребностей муниципального образования, обеспечиваемых за счет его бюджета или внебюджетных источников. В ныне действующей редакции фактически предусматривается возможность существования потребностей органов местного самоуправления, которые к тому же отличны от потребностей муниципальных образований. В связи с этим сам законодатель указывает на возможный критерий разделения деятельности органов местного самоуправления от своего имени и от имени муниципального образования - цель совершения сделки: чьи потребности удовлетворяются сделкой и для чего она необходима.

Вместе с тем Закон № 94-ФЗ не закрепляет четкой градации.

В этих целях рассмотрим часть 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ с учетом лингвис­тического толкования.

Потребности муниципальных образований и органов местного самоуправления в товарах, работах, услугах, необходимых для:

1) решения вопросов местного значения;

2) осуществления:

-отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации,

-функций и полномочий муниципальных заказчиков.

конечной целью гражданско-правового договора, заключаемого муниципальным образованием или органом местного самоуправления, является решение вопросов местного значения или осуществление отдельных государственных полномочий, т.е. в конечном итоге - реализация компетенции в сфере местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. Компетенцию в системе местного самоуправления рассматривают как компетенцию муниципального образования в целом и выделенную из нее компетенцию граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления [13]. По мнению В.В. Пылина, компетенция муниципального образования представляет собой совокупность предметов ведения, прав и обязанностей, которая закрепляется законодательством и уставами муниципальных образований за населением муниципального образования и органами местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления [14].

Органы местного самоуправления и выборные должностные лица, участвуя в общественных отношениях, реализуют компетенцию муниципального образования или населения. Муниципальное образование представляет собой основной путь осуществления населением местного самоуправления, соответственно компетенция населения также воплощается в компетенции муниципального образования.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления в целях удовлетворения потребностей в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, всегда будет являться воплощением компетенции муниципального образования и осуществляться ими как органами муниципального образования и от его имени. Муниципальные образования и органы местного самоуправления имеют оди­наковые цели удовлетворения своих потребностей - решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. В тех же случаях, когда сделки заключаются для осуществления функций и полномочий муниципальных заказчиков, на наш взгляд, указанные потребности относятся именно к органам местного самоуправления. Однако данные потребности органов местного самоуправ­ления в итоге - муниципального образования, поскольку муниципальное образование действует посредством своих органов для достижения поставленных целей и за­дач. Кроме того, несмотря на теоретические разработки по данном вопросу, наличие различные критериев, все же достаточно сложно в настоящее время разграничить деятельность органов местного самоуправления от имени муниципального образования и от собственного имени. Представляется затруднительным применительно к конкретным правоотношениям разграничить, где заканчиваются потребности в части решения вопросов местного значения и начинается осуществление функций и пол­номочий муниципальных заказчиков.

Подводя итог вышеизложенному:

1. Несмотря на наличие схожих моментов, органы местного самоуправления

не отвечают признакам юридического лица (статья 48 ГК РФ).

2. Отличны органы местного самоуправления от юридических лиц исходя из их сущности, порядка и целей участия в имущественных отношениях.

3. Признание органов местного самоуправления влечет за собой множество проблем и неясностей при осуществлении их деятельности, в том числе и при реализации прав в сфере муниципальной собственности.

Литература

[1] Фролов С.С. Социология организаций: Учебник. М., 2001. С.14.

[2] Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С.216.

[3] Пригонсин А.И. Современная социология организаций. М., 1995. С. 44.

[4] См. Конституционное право России / Отв. Ред. А.Н. Кокотов, М.И, Кукушкин. М., 2003. С. 320 - 321; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник Для вузов. М, 2004. С. 187.

[5] Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008. С.390 - 391.

[6] См. Бараненков В.В. Понятие юридического лица в современном гражданском праве России // Государство и право. 2003. № 11. С.53-59, Богданов Е.В. Сущность и ответственность юридического лица // Государство и право. 1997. № 10. С. 97-98. Грешников И.П. Субъекты гражданского права. СПб., 2002.

[7] См. Братусь С.Н. Субъекты советского гражданского права. С. 91,.Гражданское право: Учебник. Том I / под ред. доктора юридических наук, профессора О.Н. Садикова. М., 2006 г. С. 75-76.

[8 ] Грибанов В.П. Юридические лица. М. 1961. С. 4.

[9] См. Абдулвагапова P.P. Правовое положение публичных образований в гражданско-правовых обязательствах. Автореф.... канд. юрид. наук. Казань 2008.

[10] Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной вла­сти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С.59.

[11] Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № I. С.8.

[12] См. Усков О.Ю. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. № 9. С. 107; см. также Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбит­ражного Суда Российской Федерации. 2001. № 3. С.118; Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С.283.

[13] См. Муниципальное право России: Учебник / отв. ред. Г.Н. Чеботарев. С. 220 -221.

[14] См. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. СПб, 2003.. С.501.

Сковрон, Н.Л. Органы местного самоуправления как юридические лица / Н.Л.Сковрон // Местное право. – 2011. - № 2. – С. 13 – 20.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров