Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Костюков А.Н. Муниципально – правовая политика и её метаморфозы
Костюков А.Н. Муниципально – правовая политика и её метаморфозы

Муниципально – правовая политика и её метаморфозы

Костюков Александр Николаевич, заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Муниципально-правовая политика рассматривается как правовая политика, проводимая совместно органа государственной власти, органами местного самоуправления и населением муниципальных образований в целях развития местного самоуправления как одной из основ конституционного строя. В качестве метаморфоз муниципально-правовой политики рассматриваются отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003г.№131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которой можно поставить под сомнение.

В отечественной юридической науке активно обсуждается вопрос о формировании муниципально-правовой политики как самостоятельной и немаловажной разновидности правовой политики. Вместе с тем среди ученых отсутствует единое мнение относительно природы и содержания данного феномена.

Причиной столь пристального внимания к муниципально-правовой политике в немалой степени является неудовлетворительное состояние местного самоуп- равления, характеризующееся наличием большего количества проблем, вызванных неразвитостью его экономической основы, зачастую неоправданным вмешательством органов государственной власти в рабете органов местного самоуправления, а иногда и несовершенством законодательства, его многочисленными изменениями. Президент Российской Федерации

Д.А. Медведев, подтверждая данный вывод, еще в Послании Федеральному Собранию Российской Феде­рации 5 ноября 2008 г. отметил, что государственная политика по вопросам местного самоуправления во многом осуществлялась методом проб и ошибок.

Основной вектор развития правовой политики в области местного самоуправления был определен Конституцией Российской Федерации, закрепившей в ст. 12 местное самоуправление в качестве основы конституционного строя. В дальнейшем, Указом Президента № 1370 от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ», в качестве генеральной цели государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации было провозглашено обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Свой вклад в определение таких существенных ха­рактеристик муниципально-правовой политики, как объект, субъекты, правовая и экономическая основа ее осуществления, внес Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем указанный федеральный закон в силу его основополагающего характера для формирования, развития и функционирования местного самоуправления является индикатором, позволяющим определить вектор реализуемой политики. Подобная роль Федерального закона № 131-Ф3 обусловлена тем, что политика в целом, и муниципально-правовая в том числе, воплощается прежде всего в законах, конституциях, кодексах, и других основополагающих нормативно- правовых актах, направленных на развитие определенных общественных отношений в нужном направлении.

В связи с тем, институт муниципально-правовой политики исторически, институционально и формально-логически связан с институтом правовой политики, представляется методологически обоснованным в первую очередь рассмотреть понятие и содержание правовой политики.

Данная проблема была поставлена на повестку дня еще в конце XIX в. известным ученым и политическим деятелем С.А. Муромцевым, считавшим, что предметом правовой политики является исследование того, что должно быть, к чему следует стремиться в правовом устройстве и порядке общества. По прошествии времени теория правовой политики начала институционализироваться, вследствие чего появилась тенденция к выработке единого понятия правовой политики, ее задач, целей и принципов среди множества различных подходов.

Так, правовая политика как феномен, по мнению Б.Г. Юмадилова, представляет собой совокупность последовательных и целенаправленных государственно- властных решений, актов политической воли, политико-правовой деятельности в определенной сфере общественных отношений, основанную на принципах за­конности, научной обоснованности и имеющую свою естественно-историческую природу (правовая политика развивается вместе с развитием государства, права и общества). В данном определении отражено важнейшее свойство правовой политики, а именно ее государственно-волевой характер и властно-императивное содержание. Данное свойство правовой политики во многом определяет и ее субъектный состав: так, одни субъекты правовой политики традиционно вынуж­дены подчиняться, а другие наделены привилегией управления. При конструировании в дальнейшем видового понятия муниципально-правовой политики необходимо учитывать государственно-волевой характер и императивное содержание данного явления, а также публичный характер субъектов осуществления муниципально-правовой политики.

Другое определение правовой политики предлагает О.Ю. Рыбаков, подразумевая под данным явлением (в широком смысле) деятельность прежде всего государ­ственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями. В предложе­нном определении сущность правовой политики указана посредством категории деятельности: политика есть действие, при этом идеологически ориентированное действие. Правовая политика представлена в виде динамической категории, а не статичной системы, что представляется теоретически верным, поскольку отражает такое немаловажное свойство правовой политики, как ее изменчивость и функциональность. Сегодня в различных отраслях правовых знаний выделяются следующие самостоятельные виды правовой политики: уго­ловно-правовая, конституционная, гражданская про­цессуальная правовая политиками др., — в данном случае критерием для выделения соответствующей раз­новидности правовой политики выступает сфера регулируемых общественных отношений, объект правовой политики. Не осталась без внимания и муниципально- правовая политика, в связи с чем в научной литературе неоднократно предпринимались попытки сформулировать ее определение.

Так, по мнению В.В. Трофимова, муниципально- правовая политика представляет собой опосредованную правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно- правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В предложенном определении в качестве субъекта проведения муниципально-правовой политики указано также местное сообщество. Вместе с тем данный субъект не наделен публичной властью, хотя и является ее источником, и в отличие от государственных и муниципальных органов непосредственно не принимает государственно-властных решений, а следовательно, и не является субъектом проведения муниципально-правовой политики. При конструировании субъектного состава муниципально-правовой политики необходимо исходить из общих теоретических представлений о субъек­тах правовой политики и понимать под таковыми государственные и муниципальные органы, в силу их публично-властного характера. Ю.Б. Багаутдинова и А А Малько понимают под муниципально-правовой политикой последовательную и целенаправленную юридическую деятельность органов местного самоуправления, не противоречащую правовой политике субъекта РФ и государства в целом, осуществляемую в интересах населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования, и направленную на опти­мизацию муниципально-правового регулирования.

В данном определении субъекты муниципально- правовой политики представлены исключительно органами местного самоуправления. Вместе с тем проведение эффективной правовой политики, в том числе муниципально-правовой, невозможно без наличия достаточных ресурсов, прежде всего экономических, имеющихся у государства, которые обеспечивают стабильную финансовую базу и гарантируют независимость деятельности того или иного публичного образования, в том числе муниципального. На практике муниципальные образования не обладают экономическими ресурсами, необходимыми и достаточными для прове­дения самостоятельной политики, в связи с чем государственные органы должны быть включены в круг субъектов, осуществляющих муниципально-правовую политику, поскольку именно они располагают необходимой финансовой базой для ее проведения.

По мнению A.M. Геворкова, правовая политика в сфере местного самоуправления представляет собой научно обоснованную, целенаправленную, планомерную и системную деятельность государственных и негосударственных структур в цепях обеспечения права граждан и населения муниципальных образований, в целом, на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов непосредственной жизнедеятельности, создания институциональных гарантий формирования механизмов осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В данном определении представляется спорной формулировка объекта муниципально-правовой политики. В частности, изложены лишь некоторые аспекты института местного самоуправления: местное самоуправление представлено только как право граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов непосредственной жизнедеятель­ности, однако, помимо изложенного подхода, местное самоуправление является также формой публичной власти, разновидностью социального управления, одной из основ конституционного строя, не только правовом, но и непосредственной деятельностью граждан по самостоятельному решению вопросов местного зна­чения. В предложенном определении существенно сужено понятие объекта муниципально-правовой политики, вместе с тем именно эта структурная составляющая политики непосредственно определяет ее специфику и обусловливает ее отличие от других существующих видов. В связи, с чем представляется наиболее целесообразным использовать дедуктивный метод при определении объекта муниципально-правовой политики, поскольку применение индуктивного метода неизбежно приведет либо к сужению столь значимого эле­мента, как объект муниципально-правовой политики, либо к невозможности оперирования понятием муниципально-правовой политики в силу его объемности и структурной сложности.

Небезынтересное определение муниципально- правовой политике дает Н.П. Церенов, рассматривая ее как важнейший элемент механизма политико-правовой институционализации власти народа, обеспечивающий функционирование институтов местного самоуправления в демократическом государстве, результат объединения правотворческих, правоприменительных, социально-экономических, организационных и доктринальных ресурсов, направленных на решение важнейших проблем на местном уровне власти.

Вместе с тем данное определение, во-первых, не содержит указания на такие важнейшие структурные элементы муниципально-правовой политики, как ее объект, субъекты проведения, а во-вторых, в данном определении произошла подмена понятий и вместо традиционного понимания правовой политики как це­ленаправленной, системной деятельности государственных и негосударственных структур, муниципапьно-правовая политика была определена через статическую категорию результата. Однако определение правовой политики, а, следовательно, и муниципально- правовой как ее разновидности, посредством динамической категории деятельности является, как справедливо отмечают Ф.М. Бурлацкий, А.А. Галкин, А.П. Цыганков, основополагающим, исходным тезисом правовой политики.

Итак, при формулировании понятия муниципально-правовой политики необходимо исходить из следующих признаков:

-муниципально-правовая политика представляет собой разновидность правовой политики. В связи, с чем необходимо учитывать свойства, признаки, принципы, структуру и содержание правовой политики с тем, чтобы применить сформированный инструментарий при определении муниципально-правовой политики;

-муниципально-правовая политика есть целенаправленная деятельность населения, органов государственной власти и местного самоуправления. Поскольку только совместная деятельность населения, органов государственной власти и органов местного самоуправления способна фактически обеспечивать функционирование и дальнейшее развитие местного самоуправления;

-объектом муниципально-правовой политики является местное самоуправление как одна из основ конституционного строя. Выделение особого объекта муниципально-правовой политики дает возможность отграничить данное понятие от иных смежных дефиниций, а также позволяет сформулировать особые цели и задачи муниципально-правовой политики, характерные, ввиду особого предмета, только для нее.

Руководствуясь приведенными признаками, сформулируем следующее определение муниципально- правовой политики.

Муниципально-правовая политика представляет собой правовую политику, проводимую населением, органами государственной власти и местного самоуп­равления в целях развития местного самоуправления как одной из основ конституционного строя.

Индикатором, позволяющим определить вектор развития муниципально-правовой политики в Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N° 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с чем в качестве метаморфоз, отступлений в его модернизации и реализации будут рассматриваться отдельные преобразования Федерального закона №131-ФЗ, имевшие место за последнее время, обо­снованность которых можно поставить под сомнение.

В качестве первого из таких преобразований выделим изменения, внесенные Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ, дополнившим Федеральный закон № 131-ФЗ ст. 82.1, предусматривающей особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, располо- женных в районах Крайнего Севера и приравненных к  ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Внесение в главу 11 Федерального закона № 131-ФЗ понятия муниципального образования, расположенного в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), свидетельствует о введении нового специального вида муниципальных образований, наряду с уже существующими внутригородскими территориями городов федерального значения, ЗАТО, наукоградами, приграничными территориями, Сколково. В основе выделения специальных видов муниципальных образований лежат объективные особенности того или иного вида, среди которых население муниципального образования, его численность, плотность, характер занятости и предоставляемых льгот, компенсаций, населенный пункт и его статус, размер территории населенного пункта, характеристика и объем инфраструктурного градообразующего комплекса, особенности формирования власти, тяготение территории к определенным экономическим центрам, характер путей сообщения, перспективы экономического развития и др.

Выделение того или иного специального вида муниципального образования обусловлено наличием объективно существующих особенностей, характери­зующих специфику муниципально-правового режима данных территорий, носящих выраженный характер.

В отношении муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, существуют ряд подзаконных норма- тивно-правовых актов, устанавливающих некоторые особенности закупки и доставки продукции (товаров) в районы Крайнего Севера.

Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 402, в соответствии с которым соответствующие районы имеются на территориях 25 субъектов РФ.

Порядок финансирования за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ расходов на государственную поддержку закупки и до­ставки продукции (товаров) в районы Крайнего Севера с ограниченными сроками завоза грузов утвержден приказом Минфина России от 15 мая 2000 г. № 49н. Перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), утверждается законом субъекта РФ.

Данные нормативно-правовые акты регламентируют исключительно отношения по закупке и доставке продукции (товаров) в районы Крайнего Севера с огра­ниченными сроками завоза грузов, путем установления состава субъектов — получателей грузов (продукции), порядка финансирования закупок и объекта по­ставки. Статья 82.1 Федерального закона № 131-ФЗ также не выходит за рамки регулирования субъектного состава отправителя продукции (товаров) и объекта поставки. Ни Федеральный закон № 131-Ф3, ни при­нятые во исполнение его положений подзаконные нормативно-правовые акты не содержат норм, определяющих такие объективные особенности муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), как население муниципального образования, характер его занятости, статус населенного пункта, особенности территории населенного пункта, характеристики и объем инфраструктурного градообразующего комплекса, специфика формирования власти.

В муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (про­дукции), действительно существует такая особенность, как необходимость завоза грузов (продукции) с целью обеспечения жизнедеятельности проживающего на данной территории населений и обеспечения функционирования инфраструктуры. Однако данная особенность, как в целом отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данное обстоятельство не позволяет сделать вывод, что необходимость завоза грузов (продукции) в муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, является хотя и специфичной, но не уникальной особенностью данных муниципальных образований, поскольку в рамках Федерального закона № 94-ФЗ возможно осуществление поставки грузов (товаров) и в другие муниципальные образования.

В данном случае законодатель увлекся юридическим конструированием местного самоуправления и его регулированием через подобные конструкции без должного методологического обоснования такого конструирования, утратил видение реальных социально- экономических и пространственных систем.

В качестве второй метаморфозы проводимой муниципально-правовой политики можно указать необоснованно расширенный перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данный перечень, единый для органов местного самоуправления поселений, муници­пальных районов и городских округов, закреплен в ст. 17 Федерального закона №131 -ФЗ и предусматривает следующие полномочия органов местного само­управления:

1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2)установление официальных символов муниципального образования;

3)создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и фи­нансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;

4)установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5)регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.

6)полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;

7) рганизационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальню выборов, местного референдума, голосования по отзы- ву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменена границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

8)принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономическое развития муниципального образования, а также орга­низация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

9)учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовые актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, с развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

10) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

11) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительны» органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

12) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности

13) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Приведенный перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является открытым, однако данные полномочия должны определяться объемом содержания вопросов местного значения, следовательно, между данными категориями должна существовать некая соразмерность. Между тем еще в начале XX в. муниципально-правовой наукой был разработан комплекс муниципальных полномочий, позволяющих местному самоуправлению в отдельной стране действовать наиболее эффективно, получивший название Великой хартии муниципальных прав.

Великая хартия муниципальных прав, бесспорно является достижением муниципально-правовой мысли однако закрепленный в ст. 17 Федерального законе № 131-ФЗ перечень полномочий органов местного самоуправления, в том числе с учетом последних изменений, во многом не соответствует перечню правомочий, ранее сформулированных муниципальной наукой.

В результате проведенного сравнительного анализа положений ст. 17 Федерального закона № 131 -ФЗ, закрепляющей перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и положений Великой хартии муниципальных прав можно заключить, что отечественный законодатель вышел далеко за рамки сформулированных наукой положений. В частности, 7 из 12 перечисленных в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ полномочий органов местного самоуправления не предусмотрены Великой хартией муниципальных прав. Установление официальных символов муниципального образования, организация теплоснабжения, осуществление международных и внешнеэкономических связей, учреждение печатного средства массовой информации и др. полномочия обоснованно не выделялись коммуналь­ной наукой в качестве основополагающих, первостепенных и наиболее эффективных полномочий органов местного самоуправления.

Вместе с тем непосредственно в ст. 17 Федерального закона №131-ФЗ не получили отражения 7 из 10 полномочий, сформулированных в Великой хартии муниципальных прав. На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в основу преобразования полномочий органов местного самоуправления по ре­шению вопросов местного значения был положен количественный критерий, а отнюдь не принцип научной обоснованности муниципально-правовой политики.

Более того, перечень полномочий органов местного самоуправления изначально был закреплен в Федеральном законе № 131 -ФЗ, в связи с чем представляется логичным, что за восемь лет правового регулирования законодателю пора было уже перейти от количественных показателей к качественным, руководствуясь общенаучными законами диалектики, и, как следствие, существенным образом пересмотреть ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3 на предмет ее соответствия в первую очередь достижениям науки муниципального права. Однако на сегодняшний день наблюдается обратная тенденция в виде расширения перечня полномочий органов местного самоуправления, что выразилось в появ­лении полномочий по организации теплоснабжения (2010 г.), утверждению и реализации муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (2009 г.), организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления и иных лиц (2007 г.), что свидетельствует об отсутствии научной базы при проведении муниципально-правовой политики в данном направлении.

Третьей метаморфозой проводимой муниципально-правовой политики отметим преобразования, коснувшиеся статуса избирательной комиссии муниципального образования.

Изначально избирательная комиссия муниципального образования рассматривалась в качестве органа местного самоуправления. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон

от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3) внес существенные изменения в ст. 39 Федерального закона № 131-Ф3, дополнив ее частями 2 и 3 следующего содержания:

«2. Избирательная комиссия муниципального об­разования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

3. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соот­ветствии с ним законом субъекта Российской Федера­ции, а также уставами муниципальных образований».

Начиная с 21 июля 2005 г. избирательная комиссия становится муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправление Данные нововведения вызвали целый ряд закономерных вопросов. Во-первых, если избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления, то почему он; до сих пор располагается в главе 6 Федерального закона № 131 -ФЗ, регулирующей вопросы статуса и системы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления?

Во-вторых, что понимать под муниципальным оргоном, которым теперь, согласно ст. 39 Федерального закона №131 -ФЗ, является избирательная комиссия му­ниципального образования? Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 не внес изменений в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющих основные термины и понятия, используемые в указанном законе. Вместе с тем в п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального зако­на № 131-Ф3 дано понятие органа местного само- управления, под которым понимается избираемый непосредственно населением и (или) образуемый представительным органом муниципального образована орган, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Можно сделать вывод, что понятие муниципального органа нельзя соот­носить с понятием органа местного самоуправления; поскольку при наличии легального определения последнего, законодатель все-таки использовал иную конструкцию муниципального органа, при этом не указав ее смысловое содержание.

Более того, упоминание о муниципальном органе можно встретить в ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии : которым, избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления.

 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3, ознаменовавший появление нового понятия муниципального органа, внес также первые существенные измене­ния в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации», свидетельствующие о наличии тенденции вынесения избирательной комиссии муниципального образования за рамки системы органов местного само­управления и дальнейшего укрепления подчинения данного органа системе избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией РФ. Например, ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. до 21 июля 2005 г.) закрепляла следующую гарантию самостоятельности избирательной комиссии муниципального образования: если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования не могут быть возложены на одну из них; в этом случае избирательная комиссия муниципального образования должна быть образована отдельно.

На сегодняшний день ч. 4 ст. 24 Федерального за­кона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответству­ющей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального обра­зования, могут возлагаться на территориальную комиссию; в случае создания вновь образованного муниципального образования полномочия избирательной комиссии данного муниципального образования по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации могут быть возложены на территори­альную комиссию. Порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в иных случаях от­сутствия представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них.

Процесс лишения системы местного самоуправления такого структурного элемента, как избирательные комиссии муниципальных образований идет полным ходом, что в совокупности с появлением легальной возможности передачи полномочий избирательной комиссии муниципального образования территориаль­ным комиссиям свидетельствует об этатизации избирательного законодательства и негативной направленности муниципально-правовой политики.

Четвертой метаморфозой является политика единоросов о введении конструкции «сити-менеджера» в качестве организационной модели местного самоуправления в крупных российских городах. Данная модель заключается в том, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту. Вместе с тем процесс внедрения модели «сити-менеджера», охвативший всю территорию Рос­сии, носит ярко выраженную политическую окраску, в связи с чем внедрение данного института можно охарактеризовать как некий «федеральный тренд», который с поразительным рвением подхватили органы государственной власти субъектов Федерации. Сегодня в 40 субъектах Российской Федерации введен институт «сити-менеджера». Вместе с тем не во всех регионах данные нововведения прошли удачно. Горячими точками на карте России в этом смысле уже стали Екатеринбург, Пермь, Пятигорск, Омск, Сургут и другие крупные города. В Екатеринбурге оппозиционные партии намерены инициировать референдум по вопросу отмены модели «сити-менеджера». В Перми члены коалиции «За прямые пермские выборы» направили исковое заявление в Ленинский районный суд города с требованием признать решение Пермской городской Думы от 29 июня 2010 г. противоречащим закону и не действующим в части изменений в Уставе города Перми, отменяющих выборы Главы города. В прокуратуре города уже лежит заявление о привлечении к ответственности главы Перми Игоря Шубина за его отказ озвучить итоги соцопроса по теме отмены прямых выборов мэра.

В крупных городах Ханты-Мансийского автономного округа прошли многочисленные акции: жители Нижневартовска, Урая вышли на улицы в знак протеста внесения изменений в уставы муниципалитетов, направленных на введение института «сити-менеджера». В Сургуте голосовать за отмену прямых выборов мэра отказались сами депутаты. В Омске на фоне противостояния мэра города и губернатора Омской области, общественная организация «Омск молодой» продолжает сбор подписей за введение в Омске института «сити-менеджера». Это лишь краткий обзор ситуации в отдельно взятых регионах, свидетельствующий, тем не менее, о значимости проводимых изменений. Сравни­тельный анализ муниципальных образований — крупных городов, столиц субъектов федерации, в которых был введен либо предпринималась попытка введения института «сити-менеджера», показывает, что в большинстве муниципальных образований «Единая Россия» проиграла предыдущие выборы мэров. Парадоксально также то, что модель «сити-менеджера», заимствованная отечественным законодателем из зарубежного опыта, в частности, муниципально-правовой практики США, применяется для организации местного самоуправления в малых и средних городах, тогда как мегаполисами и крупными промышленными центрами, на которых основывается американская экономика, управляют всенародно избираемые мэры. Так, модель «сити-менеджера» преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек, при этом данная

система чаще появляются в новых, быстрорастущих средних и небольших городах, относительно однородных по социальному и расово-этническому составу. Однако зарубежный опыт, перенесенный на российскую почву, трансформировался до неузнаваемости, что выразилось во внедрении модели «сити-менедже­ра» в крупных городах — столицах субъектов, подчас городах-миллионниках (Екатеринбург, Волгоград и др.).

Данное обстоятельство нельзя объяснить с позиций эффективного управления муниципалитетами, по­скольку практика, в частности зарубежная, давно пришла к выводу об эффективности модели «сити-менеджеров» только в малых и средних городах.

Причина повсеместного изменения организационной модели местного самоуправления в крупных городах РФ кроется не в стремлении к установлению эффективного управления, а в наличии у мегаполисов концентрированных экономических ресурсов, управление которыми обеспечивает в том числе политическую власть в регионе.

Внедрение модели «сити-менеджера» преследует сразу две цели: во-первых, установление политической гегемонии «Единой России» на всех уровнях власти, а во-вторых, возможность непосредственного управления колоссальными экономическими ресурсами, сосредоточенными в крупных городах. Вместе с тем, отвлекаясь от политического контекста происходящих преобразований, необходимо отметить, что повсеместное и объективно необусловленное внедрение модели «сити-менеджера» является губительным для местного самоуправления как конституционной ценности, поскольку de facto ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, создает законную возможность манипулирования должностью главы местной администрации и влечет фактическую зависимость сити- менеджеров от глав регионов.

Сложившаяся муниципально-правовая политика, предусматривающая повсеместное внедрение модели «сити-менеджера», несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление в Российской Федерации к декларации.

Краеугольным вопросом муниципально-правовой политики со времен принятия ФЗ № 131 является проблема обеспечения экономической самостоятельности местного самоуправления, достаточности его доходов для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Несмотря на имевшие место вплоть до 2010 г. преобразование финансово-экономической основы местного самоуправления, данная сфера деятельности по-прежнему остается нерешенной стратегической проблемой муниципально-правовой реформы 2003 г., ее очередной метаморфозой.

Так, в среднем выполнение годового плана налоговых доходов муниципальными образованиями на 100% и выше дает примерно 39,9% их собственных доходов, что с необходимостью свидетельствует о том, что потенциал муниципальной налоговой базы, по существу, уже исчерпан и не может выступать стимуляционным ресурсом их экономического развития.

Можно предположить, что причина сформировавшегося неблагоприятного финансового климата, в котором сегодня вынуждены существовать муниципали­теты, кроется в самой природе местных налогов, в их статичности. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ в Российской Федерации на долю местного уровня власти, который является максимально приближенным к населению, приходится всего лишь два налога: земельный налог и налог на имущество физически» лиц. Вместе с тем объектом налогообложения как в первом, так и во втором случае являются статичные объекты, будь то земельный участок с периодически варьируемой кадастровой стоимостью либо определенное имущество, стоимость которого также не претерпевает существенных колебаний. Объектом местных налогов не выступает собственно производитель­ная деятельность объектов предпринимательства как базовых элементов экономической системы. В связи, с чем местные налоги играют второстепенную роль в процессе фискального перераспределения общественных ресурсов и не покрывают большую часть расходов муниципалитетов. Данное обстоятельство приводит к парадоксальной ситуации, когда население муниципального образования, фактически производящее основной прибавочный продукт экономики оказывается отстранено существующей налоговой системой от решения вопросов местного значения.

Выход из сложившейся ситуации может заключаться в установлении пропорциональной зависимости между эффективностью производства и налогами, составляющими доходную часть муниципального бюджета, посредством использования потенциала существующей в РФ налоговой системы, с тем, чтобы у муниципальных образования были доходы, которые зависят от результатов деятельности муниципалитетов. Представляется возможным увеличить число местных доходов путем перераспределения уже закрепленных Налоговым кодексом за субъектами Федерации платежей в пользу местного уровня публичной власти. При этом перераспределить необходимо поступления от налогов, объект обложения которыми зависит от результатов деятельности муниципальных образований, среди которых можно выделить налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, а также налог на добавленную стоимость. По мнению некоторых авторов, возможно также закрепление налога на имущество юридических лиц в качестве местного налога муниципального образования, поскольку данный налог также в своем концентрированном выражении может максимально влиять на интенсификацию развития финансово-экономической основы местного самоуправления. В качестве негативной метаморфозы прово­димой муниципально-правовой политики следует отметить появление в Федеральном законе №131-ФЗ ст. 74.1, введенной Федеральным законом от 7 мая 2009 г. №90-ФЗ и регламентирующей удаление главы муниципального образования в отставку. В соответствии с ч. 1 ст. 74.1 Федерального закона № 131-Ф3, представительный орган муниципального образования вправе удалить (паву муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ. Также данная статья предусматривает основания и процедуру такого удаления. Появление нормы было обусловлено Посланием Президента РФ от 5 ноября 2008 г., в котором было указано на необходимость наличия у представительных органов местного самоуправления возможности более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов, поскольку вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Примечательно, что в указанном Послании не предусматривалось наличие подобных полномочий по удалению глав муниципалитетов в отставку у руководителей соответствующих субъектов Федерации.

Вместе с тем обоснованные вопросы возникают именно по поводу наделения глав субъектов Федерации данными полномочиями. По этому поводу еще во время прохождения проекта федерального закона о внесении соответствующих поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ депутаты КПРФ не голосовали за документ, поскольку данный закон, по их мнению, повышает ответственность мэров не перед рядовыми со­отечественниками, а перед губернаторами.

Несмотря на то что соответствующие поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены 7 мая 2009 г., некоторые губернаторы уже успели воспользоваться предоставленной законодателем возможностью и отправить глав муниципалитетов в отставку. Так, при непосредственном участии губернаторов были удалены в отставку мэры Сергиева Посада, Волгограда,

Тулы и ряда других муниципальных образований. Представляется, что предоставление такой возможности губернаторам регионов нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, выделенный нами в качестве специального принципа муниципально-правовой политики, поскольку позволяет органам государственной власти вмешиваться в порядок назначения и освобождения от должности должностных лиц органов местного самоуправления.

Предоставленным ст. 74.1 правом удаления глав муниципальных образований в отставку также активно пользуются представительные органы муниципальных образований по всей стране: в Суздале, Озерске, Мурманске и ряде других городов — по инициативе депутатов представительных органов местного самоуп­равления и их партийных покровителей были удалены в отставку мэры указанных муниципалитетов.

Очевидно, что данные метаморфозы нацелены на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране с целью расширения пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, усиления непосредственного влияния государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта, на кадровую политику в муниципальном образовании. В связи с тем что данные преобразования существенным образом противоречат принципу самостоятельности местного самоуправления, являющемуся основополагающим для муниципально- правовой политики, институт удаления главы муниципального образования в отставку следует пересмотреть вплоть до его исключения из Федерального закона № 131-ФЗ.

Костюков, А.Н. Муниципально – правовая политика и её метаморфозы / А.Н.Костюков // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 7. – С. 48 – 57.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 27 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров