Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Соловьев С.Г. Муниципальная власть: понятие, содержание и механизм реализации
Соловьев С.Г. Муниципальная власть: понятие, содержание и механизм реализации

 Муниципальная власть: понятие, содержание и  механизм реализации

С.Г. СОЛОВЬЕВ, доктор юридических наук, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-уральского государственного университета

В статье раскрываются проблемы, связанные с понятием, содержанием и механизмом реализации муниципальной власти, анализируется действующее законодательство и судебная практика, рассматриваются существующие подходы ученых к данной проблеме и формулируются предложения, направленные на совершенствование муниципальной теории и практики.

Всякое организованное сообщество людей предполагает наличие в нем власти, так как власть является необходимым условием его функционирования. Общества без власти также неизвестны этнографам, как и общества без семьи или без собственности. В связи с этим, осуществление местного самоуправления пред­полагает наряду с формами непосредственного решения вопросов местного значения населением, также и опосредованные формы в виде обособленного аппарата управления, реальное функционирование которого невозможно без публично-властных полномочий. Как отмечает Б.И. Краснов, власть представляет собой не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Целевая направленность власти — создание и поддержание порядка и устойчивости в системе функционирования общественных отношений.

Применительно же к муниципальному управлению муниципальная власть представляет собой средство управления и его непременное условие, которое в большей мере реализуется посредством деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Следует отметить, что в теории права имеется много исходных позиций, от которых отталкиваются при рассмотрении содержании власти в ее социальном смысле (государственная и общественная власть, власть родителей, авторитет и т.п.). Однако наибольший интерес с точки зрения юриспруденции вызывает общая концепция, в соответствии с которой власть рассматривается как средство, обеспечивающее «возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей».

В рамках отмеченной концепции основной упор делается на двух моментах, определяющих характеристики феномена «власть», а именно воля и воздействие. Именно в этих моментах выражена сущность власти как сознательно-волевого средства для воздействия на поведение других.

Многими авторами, занимающимися проблемой, связанной с содержанием власти, часто подчеркивается, что властное воздействие оказывается при помощи нескольких средств, таких как: воля, авторитет, право, насилие. Некоторые ученые акцент особое внимание на таком аспекте власти, как право и возможность распоряжаться, подчинять своей воле. Повелевать, управлять (могущество, господство, сила)». По мнению В.И. Даля, «власть есть право, сила и воля, свобода действий и распоряжений, начальствование, управление». В.Г. Ледяев считает, что власть — это способность субъекта обеспечить подчинение объек­тов в соответствии со своими намерениями, и в связи с этим выделяет шесть форм властного подчинения: сила, принуждение, побуждение, убеждение, манипуляция, авторитет.

Однако если абстрагироваться от незначительных разночтений, присущих различным подходам к сущности феномена «власть», то можно выделить его основной и, по нашему мнению, определяющий показатель, в какой бы области он ни проявлялся, а именно — подчинение воли подвластных субъектов. Как верно отмечает А.А. Югов, «...феномен власти невозможно представить без сознательного волевого поведения людей, их деятельности, в процессе которой теми или иными способами достигается изменение состояния или пове­дения участников политического процесса».

Как отмечают многие ученые, к примеру М.Ю. Дитятковский, В.В. Пылин следует признать тот факт, что власть как публичный феномен, закрепляемый в праве, существует в отношениях между людьми и находит свое явное проявление в процессе функционирования различных органов и их должностных лиц, что обеспечивает организованность и согласованность совместной деятельности подчиненных субъектов, их упорядоченное взаимодействие, направленное на до­стижение общих целей, подчинение поведения управляемых субъектов заданным ориентирам.

По мнению Е.С. Шугриной, муниципальная власть может быть определена как форма общественных отношений, в которых, согласно нормам местного сооб­щества, деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими целями в рамках общегосударственной политики. Н.Л. Пешин считает, что муниципальная власть — это особый публично-общественный институт, обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения и решение государственных задач на местном уровне. А.В. Батанов, определяет муниципальную власть как систему властных отношений, в рамках которой реализуются функции и полномочия местного самоуправления.

Кроме того, следует указать и тот факт что в настоящее время имеются противоположные мнения по вопросу о властной природе муниципальных органов. К примеру, М.А. Краснов склоняется к мнению об общественной природе местных органов. ЕС Шургина считает, что «без власти нет управления…если мы

используем дефиницию "местное самоуправление", то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти», которая представляет собой систему власте- отношений, реализующую функции местного самоуправления, основанную на аппарате принуждения.

Если же от теоретических разработок, посвященным понятию, природе и содержанию муниципальной власти, обратиться к сугубо нормативным аспектам данной проблемы, то следует акцентировать внимание на законодательстве и, в первую очередь, отметить, что соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 года, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии же с содержанием ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

С учетом данных норм можно выделить следующие составляющие власти народа Российской Федерации:

1)источник власти в Российской Федерации — народ Российской Федерации;

2)три коллективных субъекта реализующих власть;

а)народ Российской Федерации;

б)население субъекта Российской Федерации;

в)население муниципального образования.

3)три группы властных органов и должностных лиц, реализующих властные полномочия:

а)федеральные органы и должностные лица государственной власти Российской Федерации;

б) органы и должностные лица государственной власти субъектов Российской Федерации;

в)муниципальные органы и должностные лица.

В связи с этим, основываясь на положениях ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти, можно говорить о наличии в территориальных пределах Российской Федерации двух публичных властных системах, осуществляющих властные полномочия от имени народа Российской Федерации:

1)системе органов и должностных лиц государственной власти;

2)системе органов и должностных лиц муниципальной власти.

При рассмотрении вопроса о нормативной основе муниципальной власти следует учитывать Постановление от 15 мая 1998 г. № 3-П Конституционного Суда РФ, который официально употребил термин «публичная власть» и подчеркнул, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, т.к. публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов.

Несомненно, следует также отметить тот факт, что подход в соответствии с которым муниципальная власть рассматривается как форма осуществления народом своей власти, нашел свое выражение и в п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003, в котором закрепляется, что местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти. В связи с

этим в зависимости от вида муниципального образования можно выделить следующие уровни муниципальной власти:

Муниципальная власть на уровне городского округа.

2)Муниципальная власть на уровне муниципального района.

3)Муниципальная власть на уровне поселения.

В связи с этим, процесс осуществления населени­ем муниципального образования властной деятельности должен иметь свое нормативное закрепление, что и проявляется в публично-правовом институте муниципальной власти, представляющем собой обособленную группу норм, закрепляющих особенности организационно-правовых форм осуществления населением муниципального образования своей власти.

Анализируя законодательство России, в отношении закрепления муниципальной власти как социально- правового феномена, возникающего и функционирующего в системе муниципальных общественных отношений, обеспечивающего подчинение воли и управляемое поведение подвластных субъектов, можно выделить следующие его юридические признаки, определяющие содержание со­ответствующего правового института и позволяющие отличить муниципальную власть от государственной, социальной и иных видов власти:

1) легитимность муниципальной власти,

2) институализированный характер реализации муниципальной власти,

3) самостоятельность муниципальной власти в пределах, определенных федеральной властью;

4) публичный характер муниципальной власти и ее реализация специализированным, законодательно обособленным аппаратом;

5) демократический характер муниципальной власти;

6) закрепление территориальной и объектной определенности муниципальной власти муниципальной власти;

7) всеобщность муниципальной власти;

8) непрерывность муниципальной власти во времени;

9) возможность использования принуждения для реализации принятых решений;

10) универсальность муниципальной власти;

11) наличие собственной имущественной, налоговой и финансовой основ для реализации муниципально - властных полномочий.

С учетом указанных признаков муниципальной власти, в целях более четкого понимания содержания соответствующего правового института, следует вернуться к ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей юридическую норму о том, что «народ осуществляет свою власть... через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Исходя из содержания указанной нормы, базируясь на некоторой схожести муниципальной и государственной власти, можно опираясь на разработки ученых, исследовавших юридическую природу государственной власти, утверждать, что в пределах муниципального образования властное воздействие осуществляется относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов.

В системе муниципальных органов и должностных лиц указанные субъекты делят между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны функционировать синхронизированно и сбалансированно. С учетом этого можно сделать вывод о том, что если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властной системы, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может по­влечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти.

В связи с этим принципиальное значение для функционирования муниципально-властной системы имеет не муниципальный орган, как таковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С.С. Кравчука, выступает как отдельное направление деятельности органа. Следовательно, наибольшую важность для четкого решения местных вопросов представляет именно реализация функции, возложенной на муниципальный орган.

Функция муниципального органа полностью производна от функций, реализуемых в системе муниципальной власти, и определяется применительно к публично-властному органу, как «основное направление его деятельности, выражающее его сущность...». Следовательно, при характеристике такого муниципально-правового понятия, как «функция муниципального органа» принципиальное значение имеют его характеристики, определяющие деятельность конкретного муниципального органа.

Следует иметь в виду, что реализация определенной функции муниципальным органом представляет собой не произвольную деятельность муниципального органа, а деятельность, имеющую четко определенное содержание.

В связи с этим, функцию муниципального органа следует определить как юридически закрепленный круг действий, возложенный на муниципальный орган и безусловный для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание. В приведенном определении сознательно сделан акцент на том, что муниципальный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей жестко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.

В связи с тем, что в системе муниципальной власти основными направлениями деятельности являются нормотворчество, правоприменение, контроль и пред­ставительство интересов местного населения, можно выделить следующие функции, реализуемые основными органами в системе муниципальной власти.

Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципально-властной системе субъектов,

устанавливающих муниципальные юридические нормы.

Если же проанализировать правовое положение муниципально-властных субъектов на предмет осуществления ими в пределах муниципального образо­вания нормотворческой функции, то можно отметить, что в современной схеме осуществления местного самоуправления нормотворчеством занимается Глава муниципального образования, издающий постановления, содержащие муниципально-правовые нормы.

К примеру, в соответствии с ч. 3 ст. 26 Устава муниципального образования «Город Алапаевск» Свердловской области, утвержденного Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 04.07.97, акты Главы муниципального образования «Город Алапаевск», принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Отметим, что кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений. К примеру, в соответствии с ч. 5 ст. 14 Устава муниципального образования «Город Первоуральск» Свердловской области, принятого Решением Первоуральского городского Совета от 25.04.96, решения Совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального об­разования город Первоуральск государственными и муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и жителями.

Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно-распорядительная) функция. Как отмечает в своей работе Е.А. Незнамова, содержание правоприменительной функции обусловливает необ­ходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.

Отметим, что в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:

1) Исполнительская функция, которая заключается в непосредственном, буквальном исполнении требований юридических норм.

2) Распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муници­пального образования.

Если проследить реализацию правоприменительной функции, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального об­разования либо (в зависимости от модели организации местной власти) Глава местной администрации с подчиненными им аппаратами осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжается материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.

Однако и местный представительный орган также в процессе своей работы занимается практическим применением требований муниципальных юридических норм (например, в процессе организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестирования местного бюджета).

С учетом вышеуказанных фактов можно сделать вывод о том, что исполнительно-распорядительную функцию на территории муниципального образования осуществляют, как Глава муниципального образования (Глава местной администрации), так и частично местный представительный орган.

Третью функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, именуют представительской функцией. Содержание представительской функции, как отмечает в своей работе М.Н. Матвеев, заключается в представительстве интересов местного населения. Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.

К примеру, в Уставе муниципального образования «Город Алапаевск» Свердловской области представительный орган местного самоуправления прямо определяется как выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Однако в системе муниципальной власти имеется еще один субъект, который реализует указанную функцию. Этим субъектом является Глава муниципального образования, который избирается местным населением и также представляет его интересы.

Если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно заключить, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции, как отмечает в своей работе А.И. Панфутьев, предполагает определенное под­чиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляют два следующих момента:

1) контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту,

2) контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм.

Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:

а) местный представительный орган, контролирую­щий в пределах своих полномочий деятельность участников местных общественных отношений;

б) глава муниципального образования (местной администрации), непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.

Указанный вывод находит свое подтверждение и на практике. К примеру, ч. 1 ст. 12 Устава образования «Ревдинский район» Свердловской области, принятого Решением Ревдинской районной Думы 4.09.9628, прямо записано, что в системе местного самоуправления данного муниципального образования контрольную функцию реализуют как Ревдинская районная Дума, так и Глава Ревдинского района;

в) контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия), образуемый в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Завершая рассмотрение проблем, связанных с понятием, содержанием и функционированием системы муниципальной власти, представляется необходимым особо акцентировать внимание на следующих аспектах анализируемой проблемы:

1) муниципальную власть следует определить как социально-правовой феномен, возникающий и функционирующий в системе муниципальных общественных отношений, обеспечивающий подчинение воли и управляемое поведение подвластных субъектов;

2) применительно к муниципальному управлению муниципальная власть представляет собой средство управления и его непременное условие, которое в большей мере реализуется посредством деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) в зависимости от вида муниципального образования можно выделить следующие уровни муниципальной власти:

а) муниципальная власть на уровне городского округа.

б) муниципальная власть на уровне муниципального района.

в) муниципальная власть на уровне поселения;

4) с учетом анализа функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует заметить, что на современном этапе развития система муниципальной власти представляет собой достаточно функционально не дифференцированный публично-властный механизм в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как местный представительный орган со своим подчинённым аппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчинёнными структурами.

Соловьев, С.Г. Муниципальная власть: понятие, содержание и  механизм реализации / С.Г.Соловьев // Российская юстиция. – 2011. - № 8. – С. 2 – 6.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 27 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров