Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Костикова Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления
Костикова Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления

Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления Костикова Галина Викентьевна, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Центрального филиала государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Исследование развития законодательства о компетенции местного самоуправления в современный период непосредственным образом связано с выявлением новых параметров соотношения государственных и самоуправ­ленческих структур. В статье анализируются законы, составляющие основу правового регулирования организации местного самоуправления, принятые в период муниципальной реформы. Автор раскрывает особенности формиро­вания компетенции органов местного самоуправления, основные направления развития местных органов власти.

В конституционной доктрине проблема разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов в организации местного самоуправления занимает одно из центральных мест.

В основе ее решения лежит понимание природы местного самоуправления как института публичной власти, характеристика всей системы властеотношений в обществе и государстве, степени единства публичной власти.

В период подготовки Конституции Российской Федерации 1993 г. развернулась острая дискуссия, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. В результате местное самоуправление утвердилось как особая форма публичной власти, исключающая формирование органов местного самоуправления с участием органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации устанавливает только самые общие рамки модели местного самоуправления. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

Важным шагом в поиске оптимальных форм местного самоуправления стал Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, являлся первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление. С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России.

21 июля 1991 г. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1551-1 был введен в действие Закон РСФСР от 6 июля 1 991 г. No 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Данный закон впервые в истории современной России закрепил разграничение государственной власти и местного самоуправления, установил общие правила компетенции государственного и муниципального управления, соотношение сфер их деятельности.

Принятие Конституции 1993 г. потребовало приведения в соответствие с ней федерального законодательства. В связи с этим был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ), который действовал до 1 января 2009 г.

По определению ряда авторов, принятие специализированного Федерального закона о местном самоуправлении «дало новый импульс развитию регионального законодательства о местном самоуправлении. Во-первых, он определил сферу соответствующего нормотворчества субъектов Федерации, назвал те законы, которые им надлежало принять. Во-вторых, он оставил субъектам Федерации возможность в ряде вопросов развивать и дополнять федеральное регулирование». Таким образом, был заложен законодательный фундамент местного самоуправления, на котором выстраиваются другие уровни правового регулирования в данной сфере.

В развитие Закона 1995 г. были приняты федеральные законы, регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе федеральные законы: от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления»; от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу); от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»; от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (утратил силу); от 14 ноября 2002 г. N° 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; от 21 декабря 2001 г. № 1 78-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Продолжал действовать Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Закрепив систему гарантий независимости местного самоуправления, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в целом оказал положительное влияние на становление института местного самоуправления. Однако данный нормативный правовой акт не решил ряда актуальных проблем: создание территориальных и финансовых основ местного самоуправления, которые бы обеспечили его самостоятельность; неэффективность форм взаимодействия с органами государственной власти, отсутствие механизмов государственного контроля за местным самоуправлением и ряд других.

Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ показала, что субъекты Федерации не воспользовались предоставленным им правом законодательной регламентации местного самоуправления (многие субъекты не приняли в срок законы по вопросам местного самоуправления), а если и воспользовались, то крайне неудачно: либо с нарушением федерального законодательства, либо вторгаясь в пределы ведения муниципальных образований.

Эти и ряд других обстоятельств создали предпосылки для принятия нового Федерального закона — от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3), внесшего существенные изменения в правовой статус местного самоуправления.

Справедливым представляется мнение И.В. Бабичева, который утверждает, что «именно точное разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти стало одним из краеугольных камней концепции нового федерального закона. Достижение соответствия расходных полномочий местного самоуправления доходным источникам местных бюджетов и оптимизация межбюджетного регулирования для достижения этой цели — второй важнейший принцип концепции».

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изменяется сложившееся муниципальное законодательство, соответствующая право­применительная практика. С одной стороны, муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, развитие форм террито­риального общественного -самоуправления. С другой стороны, принятие нового закона характеризуется изменением модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, усилением государственных основ муниципальной власти.

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, который имел ряд дефектов, связанных с регламентацией организационно-правовых основ местного самоуправления (в том числе с проблемой формирования одних муниципальных образований внутри других), а также с вопросами, касающимися финансов и собственности муниципальных образований, новый закон существенно усиливает воздействие государственной власти на местное самоуправление. Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 показывает, что законодатель избрал путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление.

Одним из существенных отличий нового федерального закона от прежнего является ограничение возможностей законодательного регулирования во­просов местного самоуправления субъектами Федерации.

Статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ предусматривалось, что вопросы местного значения могут определяться и законами субъектов РФ. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. No 131-ФЗ перечень вопросов местного значения может быть изменен лишь федеральным за­коном о внесении изменений и дополнений в данный законодательный акт. В соответствии с частью 2 статей 14.1, 15.1, 16.1 субъекты РФ могут лишь изымать те или иные вопросы, не отнесенные к числу вопросов местного значения, из числа вопросов, которые могут осуществляться органами местного самоуправления в добровольном порядке. Но не могут устанавливаться для них дополнительные права или обязанности по осуществлению каких-либо полномочий.

Федеральный закон от28 августа 1995 г. № 154-ФЗ на основании положений о необходимости детализации федерального законодательства предопределил объем и направления регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В нем устанавливалось общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, Федеральный закон прямо определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления.

Новый федеральный закон содержит немало отсылок к законам субъектов Федерации по вопросам организации местного самоуправления, бюджетно- финансовым вопросам. Законами субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются требования по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ч. 3 ст. 52) и др. Однако по некоторым вопросам, регулирование которых полностью или частично относилось к полномочиям субъектов Федерации, теперь предусмотрено только федеральное законодательное регулирование. Это касается определения перечня вопросов местного значения, установления порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, например, устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (п. 6 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ). Ранее право определения порядка государственной регистрации принадлежало субъектам РФ.

Субъекты Федерации не вправе теперь устанавливать порядок образования и преобразования муниципальных единиц. Они определяют границы муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. По сути дела, законы субъекта Федерации об установлении границ муниципальных образований являются правоприменительными актами по отношению к Федеральному закону.

При этом изучение закона показывает, что в нем очень мало места осталось для законодательного регулирования вопросов организации местного са­моуправления законами субъектов Российской Федерации. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного само­управления определенным перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъек­тов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон.

Если нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. No 154-ФЗ позволяли каждому муниципальному образованию самостоятельно определять свою систему местного самоуправления, то теперь все основные ее элементы закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ.

Сравнительный анализ законов 1995 г. и 2003 г. о местном самоуправлении показывает, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ затрагивает гораздо более широкий круг отношений в сфере местного самоуправления и регулирует их конкретнее и полнее, чем прежний Закон 1995 г. Таким образом, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ усилена позиция федерального законодателя и сокращены возможности вмешательства в данный процесс со стороны субъектов Федерации.

Итак, формирование компетенции органов местного самоуправления на современном этапе характе­ризуется следующими особенностями:

1.Начало законодательной регламентации полномочий органов местного самоуправления относится к советскому периоду. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. No 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» определили права, ответственность, финансовую и материальную основу самоуправления.

В 1991 г. были внесены изменения в Конституцию 1978 г., которые установили законодательный уровень определения компетенции местных органов управле­ния. Впоследствии федеральный законодатель учел наиболее принципиальные положения вышеназванных нормативных актов, закрепив их в федеральных зако­нах о местном самоуправлении.

2.Принятая в 1993 г. Конституция РФ определила новый для России статус органов местного самоуправления, провозгласив принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти РФ, что способствовало децентрализации власти. Также Конституция РФ установила основные направления деятельности органов местного самоуправления, предусмотрев, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

3.Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дан импульс на децентрализацию власти, выразившийся, в частности, в сужении федерального вмешательства в компетенцию местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ прямо определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления. Таким образом, законы субъектов РФ должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако субъекты Федерации не воспользовались предоставленным правом: законы по вопросам местного самоуправления принимались со значительным отставанием, с нарушением федерального законодательства, либо вторгались в пределы ведения муниципальных образований. Данное обстоятельство послужило одной из причин для принятия нового закона о местном самоуправлении.

4.В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 появилась тенденция к централизации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. В связи, с чем выявляется несоответствие «государственного» начала в орга­низации местного самоуправления «общественной» характеристике конституционного регулирования со­ответствующей сферы отношений. В Российской Федерации, как федеративном государстве, на конституционном уровне определено, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Однако субъекты Федерации в настоящее время законодательно ограничены в формировании компетенции органов местного самоуправления. В связи, с чем считаем необходимым усилить децентрализацию власти, путем дальнейшего расширения прав субъектов Федерации в вопросах законодательной регламентации компетенции местного самоуправления.

Костикова, Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления / Г.В. Костикова // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 8. – С. 50 – 53.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 22 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров