Навигация
 
Пешин Н Л. Муниципальная власть: понятие и содержание

Муниципальная власть: понятие и содержание

Пешин Николай Леонидович, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук

const@low. msu. ru

В статье рассматриваются наиболее принципиальные вопросы, связанные с научным определением понятия «муниципальная власть», исследуется содержание данного термина. Сопоставляются подходы к его пониманию в Конституции Российской Федерации, законодательных актах, регулирующих систему институтов местного самоуправления, в научной доктрине и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

После принятия в 1993 г. Конституции в Российской Федерации возникла новая, не свойственная ни одному из предшествовавших исторических этапов развития нашего государства система местной власти, получившая название местного самоуправления, хотя этот термин не был введен Конституцией — он исполь­зовался задолго до ее принятия. В нем заложена главная особенность местной власти: функционирование на основе принципов самоорганизации, самообеспе­чения и самоконтроля. Первые упоминания о построении местной власти на основе указанных принципов встречаются в источниках, относящихся к периоду Древнего Рима. Отдельные поселения, над которыми было установлено господство Рима, сохранили собственную систему институтов местной власти и стали именоваться муниципиями (от лат. municipium) — вольными городами, жителям которых были присвоены права римских граждан. Этот термин, очевидно, восходит к латинским понятиям munus — обязанность, служба, повинность и (сер/, ceptum) — получать, принимать, выбирать.

Содержание данного термина с течением време­ни менялось: до середины IV в. до н.э. муниципия — это просто союзный Риму город, как правило, находящийся на территории современной Италии. Римляне не взимали с таких городов налоги, но запрещали им иметь собственные вооруженные силы, Рим же принимал на себя обязательство защищать их силами римских войск. С 338 г. до н.э. муниципией называется любая римская гражданская община вне пределов Рима. Наконец, с 90 г. до н.э., когда все жители италийских городов получили права римского гражданства, под муниципией понимается любой провинциальный город. Поэтому когда возник вопрос о наименовании нового для современной России вида власти, основной характерной чертой которой было ее осуществление в большинстве случаев на уровне сравнительно небольших поселений, а также территориальных единиц, было предложено использовать термин «муниципальный», равно как «муниципальной» стала называться и новая отрасль права — система норм, эту власть регулирующих. Термин «муниципальный» достаточно часто встречается в Конституции РФ: например, согласно ч. 2 ст. 8 в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Связь данного термина с местным самоуправлением видна из формулировок ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, в которой сказано, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивает именно местное самоуправление.

В Конституции Российской Федерации постоянно подчеркивается, что все, что называется муниципальным, с одной стороны, не является государственным, а с другой — не является и частным. Так, малоимущим жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (ч. 3 ст. 40), бесплатная медицинская помощь оказывается в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41) и т.д. Эти и многие другие конституционные требования предопределяют отделение общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления, от прочих видов общественных отношений и формирование в качестве обособленного образования совокупности правовых норм, регулирующих эти виды отношений.

В тех случаях, когда обособленная совокупность правовых норм регулирует отдельные отношения (их виды) в более общем роде отношений, говорят о том, что данная совокупность норм является отраслью законодательства. В тех же случаях, когда она регулирует все отношения данного рода, говорят о самостоятельной отрасли права. Например, вопросы избрания депутатов, выборных должностных лиц регулируются нормами избирательного права. Отношения, связанные с избранием указанных субъектов, относятся к виду от­ношений, связанных с порядком формирования, принципами организации и механизмом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, т.е. являются отношениями, составляющими предмет конституционного права. Поэтому избирательное право рассматривается как отрасль законодательства, как подотрасль конституционного права, но не как самостоятельная отрасль права. А вот, к примеру, отношения, возникающие в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода, — это достаточно однородная группа отношений, регулируемая отдельной упорядоченной совокупностью правовых норм и именуемая финансовым правом. Финансовое право повсеместно рассмат­ривается именно как самостоятельная отрасль права.

Как видно из приведенных примеров, деление системы правовых норм на отрасли, подотрасли, отрасли законодательства является в определенной степени условным: на это деление достаточно сильно воздей­ствуют сложившиеся традиции, хотя иногда возникают и новые тенденции в развитии системы права. Появление муниципального права — следствие проявления одной из них.

Конституция Российской Федерации называет следующие отношения (виды отношений), которые связаны с принципом местного самоуправления:

♦осуществление народом своей власти (ч. 2 сг. 3);

♦признание и защита равным образом с иными муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8);

♦распространение права муниципальной собствен­ности на землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9);

♦государственное признание местного самоуправления как института и наличие государственной ин­ституциональной гарантии (т.е. государственное обес­печение существования местного самоуправления как института, причем института, существующего отдельно от собственно системы институтов государства) (ст. 12);

♦подчинение субъектов местной власти Конституции и законам (ч. 2 ст. 15);

♦соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении деятельности субъектами местной власти (ст. 18);

♦обеспечение каждому (за исключением случаев, прямо оговоренных в законе) возможности ознакомле­ния с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24);

♦обеспечение права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32);

♦обеспечение права граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местно­го самоуправления (ст. 33);

♦поощрение жилищного строительства и создание условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40);

♦предоставление жилья бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов малоимущим или иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище (ч. 3 ст. 40);

♦оказание бесплатной медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения за счет средств местного бюджета, страховых взносов, других поступлений (ч. 1 ст. 41);

♦развитие муниципальной системы здравоохранения (ч. 2 ст. 41);

♦гарантирование общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных обра­зовательных учреждениях (ч. 2 ст. 43);

♦гарантирование бесплатности (на конкурсной основе) высшего образования в любом муниципальном образовательном учреждении (ч. 3 ст. 43);

♦обеспечение права граждан Российской Феде­рации обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 46);

♦обеспечение возможности употребления государственного языка республики в составе Российской Федерации в органах местного самоуправления, нахо­дящихся в данной республике (ч. 2 ст. 68);

♦установление Российской Федерацией совместно с субъектами РФ общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72);

♦установление запрета на совмещение должностей члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ с должностью депутата представительного органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 97);

♦обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч. 1 cт. 130);

♦обеспечение самостоятельного владения, пользования и распоряжения муниципальной соб­ственностью (ч. 1 ст. 130);

♦обеспечение осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130);

♦обеспечение осуществления местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

♦обеспечение осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131);

♦обеспечение самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131);

♦обеспечение учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131);

♦обеспечение права органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);

♦наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132);

♦государственный контроль за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми были наделены органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 132);

♦гарантирование прав местного самоуправления на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Как видно, Конституция Российской Федерации выделяет весьма обширную группу общественных отношений, связанных с местным самоуправлением, причем, что очень важно, эти отношения отделяются прежде всего от государственно-правовых отношений. Муниципально-правовые отношения регулируются нормами муниципального права. Поскольку отношения, связанные с осуществлением муниципальной власти, возникают практически во всех областях жизнедеятельности населения, нормы муниципального права невозможно объединить по признаку однородности регулируемых отношений. В связи с этим можно говорить только о комплексном характере муниципального права, что означает «рассредоточение» определенной части его норм по различным отраслям, т.е. многие нормы муниципального права являются одновременно и нормами какой-либо другой отрасли права. Так, п. 4 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления в пре­делах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Например, согласно п. 3 ст. 7 этого Кодекса в местах традиционного прожива­ния и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий. Нормы, содержащиеся в таких муниципальных актах, несомненно, будут являться нормами земельного права, но одновременно они будут являться и нормами муниципального права, поскольку соответствующее регулирование осуществляется на уровне местного самоуправления органами муниципальной власти и от имени населения муниципальных образований.

Возможность объединения всех указанных отношений (и соответственно регулирующих их правовых норм) в рамках муниципального права в России возникла только тогда, когда муниципальная власть как особая форма власти стала отличаться от власти государственной. Вообще, определяя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации говорит о нем в ст. 3 как о форме народовластия. Сама категория «народовластие» является достаточно широкой по своему содержанию, поскольку означает прежде всего возможность народа, населения страны управлять делами государства как непосредственно, так и через систему специальных органов. Общепризнанно, что власть народа — это так называемая публичная власть, и она имеет определенные разновидности.

Прежде всего, безусловно, следует выделить государственную власть как форму публичной власти. Эту власть у нас олицетворяет Российская Федерация — государство. Во взаимоотношениях как внутри страны, так и вне ее она представлена системой органов государственной власти, которые разделены по вертикали на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а по горизонтали — на ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Помимо этой системы органов государственную власть в Российской Федерации может осуществлять и ее народ с помощью форм прямой демократии. Решения, принимаемые данной властью, являются общеобязательными, их исполнение (в случае необходимости) обеспечивается специальным аппаратом принуждения, т.е. данный тип власти можно охарактеризовать как иерархический (подчинения, субординации).

Иной формой народной власти является так называемая общественная власть. Эта власть реализуется в деятельности институтов гражданского общества. В от­личие от государственной власти она не обладает аппаратом принуждения: общественные объединения, граждане самостоятельно решают вопрос о выполнении тех или иных ее установлений и добровольно им следуют. Общественная власть основана на методах общественного воздействия, и потому ее можно охарактеризовать как власть координирующую.

Муниципальная же власть — это власть особого рода, она не является простым продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся:

♦наличие системы публичных институтов;

♦наличие аппарата, осуществляющего властные функции;

♦непрерывность реализации во времени и универсальный характер;

♦наличие законодательной основы деятельности, правовой характер;

♦территориальная юрисдикция, т.е. распространение на любых субъектов, находящихся на соответствующей территории;

♦возможность применения (имеющегося в наличии у государства) аппарата принуждения;

♦экономическая основа, включающая возможность принудительных финансовых изъятий (местных налогов) и наличие централизованного фонда финансовых ресурсов (местного бюджета).

Вместе с тем муниципальная власть имеет и ряд признаков, отличающих ее от государственной власти. В их числе:

♦отсутствие строгой иерархии и соподчиненности органов местного самоуправления;

♦негосударственная сущность органов местного самоуправления (поэтому и действуют они не от имени государства, а от собственного имени);

♦наличие особого круга вопросов, относящихся к их ведению, но не относящихся к ведению государства, — вопросов местного значения;

♦наличие собственной ресурсной базы (которую государство не вправе присваивать).

Таким образом, муниципальная власть — это особый публично-правовой феномен. Объединяет ее с государственной властью то, что, как и государственная власть, она обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений, но при этом муниципальная власть обладает качественно отличающими ее от государственной власти признаками. Главный общий признак, который объединяет местное самоуправление и государственную власть, — публичность, т.е. и государственная власть, и муниципальная власть — это формы публичной власти. Смысл возникновения муниципальной власти заключается в особом способе децентрализации управления в государстве. Местная власть отличается от государственной власти тем, что осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти. Но это пуб­личная власть, решениям которой подчиняются как население муниципальных образований, так и любые иные субъекты, находящиеся на ее территории. Из сказанного следует, что муниципальная власть является разновидностью и социальной, и публичной власти, действующей в пределах муниципального образования, основанной на нормах права и осуществляемой, как правило, от имени населения органами местного самоуправления.

Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, в частно­сти, в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», в Постановлении от 2 апреля 2002 г № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Зако­на Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» и др. Местное самоуправление, прямо указал Конституционный Суд РФ, как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Впервые понятие «публичная власть» как форма власти, объединяющая государственную власть и местное самоуправление, появилось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», в котором было отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти — государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения, органы местного самоуправления — вопросы местного значения.

Государственную власть отличает такой признак, как суверенность, тогда как муниципальная власть — подзаконна. Кроме того, сферы действия этих властей различны: государственная власть распространяется на всю территорию России, а муниципальная в каждом конкретном случае ограничена территорией отдель­ного муниципального образования. Государство определяет общие принципы организации местного самоуправления, т.е. условия осуществления муниципаль­ной власти. Безусловно, все это означает, что муниципальная власть зависит от власти государственной, она получает ровно такую степень самостоятельности, какую определит для нее государственная власть.

Таким образом, муниципальная власть, в том смысле, в каком ее определение уточнил Конституционный Суд Российской Федерации, — это предельно общее понятие, оно означает любую местную власть как совокупность форм и методов управления территорией, предназначенных для удовлетворения жителями город­ских и сельских поселений, а также иных территорий своих потребностей.

Пешин, Н Л. Муниципальная власть: понятие и содержание / Н.Л. Пешин //  Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 9. – С 14 – 17.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей и 1 пользователь онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров