Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Новые статьи Реформирование местного самоуправления Тимофеев Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного савмоуправ
Тимофеев Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного савмоуправ

Тимофеев Николай Семенович, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук

nikolay_ timofeev@mail. ru

Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного савмоуправления

Статья посвящена теоретическому исследованию проблем правовой реформы местного самоуправления. В центре внимания соотношение традиций, инноваций и заимствований, во многом предопределяющих содержание реформ.

Современное состояние государственного и муниципального управления РФ признается не просто далеким от совершенства, но в большей степени характери­зуется как находящееся в глубоком системном кризисе. На решение этих проблем направлены административная и муниципальная реформы, которые должны быть связаны определенным внутренним единством.

Задачи административной реформы направлены на разработку мер по обеспечению единства власти, эффективной реализации государственных функций, достижения высоких темпов экономического роста и общественного развития, установления стандартов качества государственных услуг. Решение этих задач не представляется возможным без взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для адекватного осмысления всей сложности вопросов, стоящих в плане реформенных преобразований, следует обратиться к некоторым теоретическим поло­жениям. А.А. Ливеровский и А.Б. Новиков административную реформу рассматривают как «реализацию специфической функции государства, юридический процесс революционного по содержанию и эволюционного по процедурной форме преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов, совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ,

с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности».

Проблемы, с которыми мы столкнулись на современном этапе развития российской государственности, в большей степени имеют практическое значение. Однако их решение связано с необходимостью теоретического осмысления данных проблем как с точки зрения институционального, так и с точки зрения функционального характера. Не является откровением, что необходимость реформ связывается с развитием и совершенствованием демократических институтов, среди которых особое место занимает местное самоуправление. Следует отметить, что конституционное признание местного самоуправления как одного из уровней народовластия не свидетельствует о его полноценной реализации (а может, даже о наличии).

Сразу же оговорюсь, что автор стоит на позиции признания того, что к реформам следует относить не обычные совершенствования государственного и му­ниципального управления, когда в ходе реформ решаются не только задачи перманентных административных преобразований, устраняются не обычные несо­вершенства применяемых способов и средств управляющего воздействия, а ведется поиск наиболее эффективного распределения полномочий и предметов ведения по уровням публичной власти. Подобного рода реформы свойственны всем государствам, когда на конкретном этапе развития признается необходимость той или иной корректировки государственной политики.

Для нашего исследования целесообразно обратиться к определению различий между реформой и инновацией. «Реформа — направленное, радикальное, фронтальное всеохватывающее переустройство (или планируемая модель такового, предполагающее изменение порядка сущностного функционирования социальной структуры, обретение ею принципиально иного фазового состояния. Инновация — рядовое, однократное улучшение, связанное с повышением адаптационных возможностей социального организма в данных условиях».

Необходимость реформ и инноваций носит объективный характер. Корифеи местного самоуправления обращают внимание на то, что в результате расширения социальных функций государства, а также развития централистских тенденций в области государственного управления, усиления правового ре­гулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации происходила трансформация классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата, местное самоуправление постепенно трансформировалось в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

При этом особое значение приобретает осмысливание роли и значения местного самоуправления во взаимосвязи с теориями местного самоуправления и соответственно с существующими моделями местного самоуправления. Таким образом, ставится задача соответствия традиционных представлений возникаю­щим реалиям.

Зависимость от магистрального пути административного реформирования, предопределенного процессами интернализации и глобализации, объективна и закономерна. Точно так же неизбежен и процесс заимствования, не исключающий перенесения на российскую почву и негативных результатов западных реформ.

Для России универсальные подходы к стандартам управления не могут иметь преобладающего значения. Российские проблемы административных преоб­разований носят обостренный, но пока вяло текущий политический характер — типа тлеющих торфяников. Переходный период, связанный со сменой социально- экономических ценностей, не завершен. Нельзя не согласиться с выводами профессора Карлетонского уни­верситета (Оттава, Канада) П. Дуткевича о том, что в России отсутствует ряд важных условий, предопределявших ход западных реформ:

♦в России пока слаб вызов государству со стороны частного сектора, который бы демонстрировал современный уровень сервиса, качество, высокую

эффективность в медицинском обслуживании, образовании, жилищном строительстве, обустройстве городских территорий и пр. Россияне предпочитают пока что лечиться, получать образование, хранить сбережения и т.д. не в частных, а в государственных учреждениях. В России нет свойственного западному менталитету предубеждения против государства: что частное — то хорошо; что государственное — то плохо. Россия — страна «государственнической» политической культуры, а не культуры гражданского общества;

♦не сложилось в России и традиционной для западного общества «веберианской» бюрократии, т.е. высокопрофессионального, дисциплинированного, неукоснительно соблюдающего закон и работающего по четким единообразным правилам госаппарата, недостаточную экономическую эффективность которого надлежало бы повышать посредством рыночно ориен­тированных административных реформ. «Обуздание бюрократии» в России — это прежде всего преодоление таких уродливых явлений, как ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, служение не закону, а конкретному руководителю, правовой нигилизм, коррупция, профессиональная не­компетентность, высокомерие к гражданам и т.п.;

♦если на Западе предпринимаются, и небезуспешно, попытки ограничить численность и влияние бюрократического аппарата, вертикально дифференци­ровать его структуры, отделив принятие политического решения от его реализации, то в России в условиях еще не завершившегося становления новой модели государственной службы необходимо обеспечить единство функциональной системы исполнительной власти, особенно в региональном аспекте.

Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что целевые установки, предполагающие создание эф­фективного, основанного на общепризнанных демократических принципах местного самоуправления на благо населения и в его интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики развития местного самоуправления.

При оценке состояния основ местного самоуправления как весьма критического допустим вывод о том, что это не случайно, так как «естественное право» на самоуправление реализуется через «позитивное» государственное, находящееся с местным самоуправле­нием в глубинной несовместимости. То есть не стыкуются традиционные представления и государственная политика.

Президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления Э. Маркварт, оценивая реалии муниципальной реформы в России, выделяет 10 наиболее болезненных проблем. Для специалистов они общеизвестны и в целом не носят дискуссионного характера.

С.А. Авакьян, подвергнув фундаментальному исследованию конституционные основы и особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования, в конце концов вынужден задать вопрос: «А есть ли в России местное самоуправление?» Среди причин столь пессимистичного отношения к местному самоуправлению С.А. Авакьян выделяет то, что у него (местного самоуправления) «фактически ничего своего нет, ни финансов, ни хозяйства, ни серьезных сфер ведения, ни органов». Ленинское меткое выражение в оценке земств как «уродиков» получает развитие в оценке современного местного само­управления как «чахлого».

Классик отечественного муниципализма Л. А. Велихов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, признавая наличие особой советской модели самоуправления, видел «самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав, и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области.

Развитие современного местного самоуправления РФ и других постсоветских и постсоциалистических стран оказалось существенно подготовленным к при­менению современных ценностей демократической организации государственной жизни. Государственная политика в сфере развития местных органов власти советского периода не была изолирована от влияния мирового опыта, а идеологические ограничения носили прежде всего апологетический характер противопоставления и доказательств преимуществ советской системы. Однако это не мешало, а зачастую — способствовало, объективному анализу роли муници­пальных органов в странах западной демократии.

Для современных исследователей и сегодня являются ориентиром труды Г.В. Барабашева и других, заложивших фундамент исследований муниципальных систем ведущих стран капиталистического мира, как классических моделей, так и обладающих существенными национальными особенностями. Комплексная компаративистская характеристика местного самоуправления давала не только общую картину организации англосаксонского, континентального, смешанного или советского типа развития власти на местах, но и позволяла выделить специфические качества, состояние, динамику такого развития.

При этом особое значение и в те времена, и особенно сейчас приобретало стремление не столько оценочного характера сложившихся систем, сколько прогнозного. Исторический, структурный и функциональный подходы позволяли выявить изменения сущностной политико-правовой природы местного самоуп­равления на разных стадиях развития государства. Особое внимание уделялось вопросам модернизации муниципальных систем, муниципальным реформам, от­ражающим государственную политику, связанную с необходимостью приспособления к меняющимся социально-экономическим и международным условиям. Именно это в наши дни приобретает особую ценность. Г.В. Барабашев во введении к коллективной монографии «Местные органы в политической системе капитализма» (М.: Наука, 1985) приходит к выводу, что общие закономерности буржуазного муниципального управления подчиняют себе национально-специфические формы.

Все эти работы позволяют нам прогнозировать ход наших реформ и в значительной степени учитывать как положительный, так и отрицательный опыт, а главное — дают возможность избежать негативных последствий, т.е. являются своеобразным предостережением.

Определение муниципальных органов как особой подсистемы государственного управления, обладающей известной самостоятельностью в отношениях с центральной администрацией и ее непосредственными агентами на местах возможно в разной мере по всем видам муниципальных систем — и англосаксонской, и французской, и смешанной. Различия — в степени открытости или завуалированности воздействия центра.

Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государственной политикой, реальными возможностями, в первую очередь необходимостью решения тех или иных государственных про­грамм, связанных с экономическим выравниванием развития регионов, перераспределением общенационального дохода, обеспечения общепринятого уровня жизни населения. В современном российском варианте местного самоуправления получают развитие тен­денции, характерные для Великобритании, США и других стран. В том числе — и это особенно знаменательно! — в Федеральном законе 2003 . № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основополагающей становится идея замены предоставления услуг населению муниципальными хозяйствующими субъектами услугами предпринимательской деятельности рыночного характера.

Реформы местного самоуправления были существенно активизированы в связи с развитием концепции «государства всеобщего благоденствия», пришед­шего на смену «государству — ночному сторожу». Наблюдается двойственное влияние на механизмы деятельности местных (прежде всего исполнительных) уч­реждений. Так, с одной стороны, возросла роль орга­нов местного самоуправления в реализации государственной политики на местах (в основном в предоставлении различных услуг населению), что, в свою очередь, обусловило заинтересованность государства в эффективном функционировании местного самоуправления, повысив тем самым влияние местных органов власти на политический процесс в целом. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, следствием чего явилась потеря ими своей самостоятельности и автономии, а в ряде случаев — их огосударствление. Такая ситуация заставила центральную власть искать новые пути воздействия на местные органы самоуправления с целью решения общегосударственных задач.

В условиях распространения концепций «стратегического государства», «гибридного государства», «эвалютивного государства», «государства-супермаркета» получают развитие иные принципы взаимоотношений, организации деятельности, происходит перераспределение центров ответственности. Государство сосредоточивает свои функции на верхних этажах управления, содействует объединению общественного и частного секторов, допускает развитие институтов, обеспечивающих контроль над эффективностью деятельности государственных органов, позиционирует себя как поставщика услуг.

В этом отношении особенно интересен опыт многочисленных реформ местного самоуправления Великобритании. Очередная реформа проходит в наши дни. Она инспирирована новой правящей коалицией и оценивается как «чрезвычайно масштабная и радикальная со времен Второй мировой войны». Аналитические ис­следования свидетельствуют, что все многочисленные реформы местного самоуправления в Великобритании в конечном результате на сегодняшний день не обеспечивают наличия на государственном уровне законодательных и институциональных механизмов, гарантирующих местному самоуправлению стабильность и последовательность в отношениях с государством.

Следует обратить внимание, что причины реформирования не новы, они назывались и ранее, и адекватны состоянию дел во всех странах, независимо от модели местного самоуправления. Оценка и содержание реформ местного самоуправления связаны с ответом на вопрос, во имя чего, с какой целью государство инсценирует соответствующую деятельность. Насколько целевые установки соответствуют конституционной модели местного уровня народовластия, создают условия для реализации признаваемых большинством населения ценностей.

Каждая реформа имеет свою направленность и преследует конкретные цели, реализует соответствующие интересы. При этом сущность реформы заключается в достижении общественной стабильности, связанной с реализацией основной задачи местного самоуправления — достижение достойного уровня жизнеобеспечения населения через активное учас­тие последнего в этих процессах. Повсеместно возникают одни и те же проблемы, связанные с развитием правового регулирования а также с политической стороной управления, раскрываемой через реальную принадлежность власти. Дуалистический характер публичной власти местного самоуправления может стать причиной разрушительного характера этого института демократии в зависимости от ответа на вопрос о соответствии содержания реформ интересам большинства населения или интересам правящей элиты.

Говоря о причинах реформ местного самоуправления, обычно связывают их с перспективами сближения с европейским сообществом, с необходимостью со­вершенствования управления. Необходимым условием признается децентрализация управления как основа демократизации.

Однако следует отметить, что оптимизация государственного управления, осуществляемая в ходе реформ, на первом этапе заключалась в усилении цент­рализованного управления местными делами.

Исследование проблем местного самоуправления на постсоветском пространстве, как политического, так и правового характера, показывает не только общие проблемы, но и общие тенденции и способы их решения. Именно в переходный период была заложена основа сочетания элементов государственного и муниципального управления в пользу государственного.

Специфические особенности, связанные с национальным колоритом и традициями ни в коем разе не оказывают существенного влияния на этот вывод, так как переходный период был связан не с подготовкой реформ, а с демонтажем советской системы. Для объективности отметим, что в идеологиях начала реформ большинства бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы четко прослеживается нацеленность на уничтожение остатков социалистической государственности. Это свойственно и для России. На данное обстоятельство обращает внимание А. Виленский, отмечающий, что в России реформы на­чались с «добивания» остатков прежней социалистической государственности.

Следует отметить наличие двух тенденций развития местного самоуправления. С одной стороны, это постоянное стремление к демократизации местного самоуправления за счет его производности и зависимости от населения муниципальных образований. С другой стороны, общей тенденцией стало стремление центральной власти сокращать полномочия муниципального управления, усиливать его зависимость от бюрократического аппарата.

Наиболее полно эти тенденции получили развитие в ходе реформ местного самоуправления в 70-80-е годы прошлого столетия. Следует обратить внимание на то, что, несмотря на национальный характер реформ, в основе их лежат общие причины. Необходимость демократических преобразований учитывается, но не носит преобладающего характера. На первом месте оказывается курс на усиление зависимости местного самоуправления от государственных интересов. На смену теоретическим установкам, получившим развитие в ходе буржу- азно-демократических революций и заключающимся в самостоятельности местного самоуправления, базирующегося на выборности местных властей, приходит иное понимание их природы и роли.

Следует признать, что эти процессы носят объективный характер. На смену «естественному праву на местное самоуправление» приходит самоуправление, вписанное в реализацию государственной политики. В каждой из реформ осуществляются эволюционные процессы, заключающиеся в устранении внешней, еще формально допускаемой независимости местно­го самоуправления от государства, в местное самоуправление, интегрированное в государство с допускаемой и регулируемой государством «свободой» внутри

государства. На ходе реформ сказываются причины, связанные не только с изменением функций государства, но и с необходимостью повышения эффективности управления делами общества.

Государство ставит перед собой задачу обеспечить общедоступные единообразные общеожидаемые стандарты жизнеобеспечения. При такой постановке местное самоуправление приобретает иное политико- правовое качество. Оно в большей степени включается в решение социальных программ, носящих общегосударственное значение. Собственно местные дела связываются не столько с интересами местными, сколько с возможностью решения общегосударственных задач на основе принципа субсидиарности.

В определенной степени допустим вывод о стремлении к созданию системы эффективного использования ограниченных ресурсов.

Исторический опыт подсказывает, что реформы связаны также с решением проблем причинного характера. В свое время С.Ю. Витте подчеркнул, что «разрушение общинного уклада и создание новых социальных стереотипов стали целями аграрной реформы, начала XX в. Причина — препятствие возникновению сильных и самостоятельных собственников».

Вопрос вопросов: а какую проблему причинного характера можно выделить сейчас? Как ни странно, почти ту же. Разрушение социалистической государ­ственности, демонтаж советской системы потому и имели место, что они были препятствием на пути «либерализации» и общества, и государства.

Однако очевидно, что живущие иллюзиями преобразований порядочнее и честнее, чем те, кто конкретную уродливую действительность выдает за достойный результат реформ. В первом случае стремление к совершенству, во втором — перманентный обман.

Конституционная модель местного самоуправления России не состоялась. Мы имеем не конституционную модель, а конституционную фантастику, иллюзию, конституционный цинизм. Что нам остается делать, что будет способствовать выходу из системного кризиса? Ну, разве, что конституционная молитва?! Курт Воннегут подарил нам фантастически нужную, объединяющую конституционную молитву: «Господи, дай мне душевный покой принять то, что я изменить не могу, силу — чтобы изменить то, что могу; и разум — чтобы всегда отличать одно от другого». Вот мы сейчас этим и занимаемся, ищем новые подходы.

Эрхардт Бланкенбург в предисловии к «Голландской правовой культуре» (М., 1998. С. 12) отметил, что государства, занимающие большие территории, главным образом полагаются на «тяжелое право» кодификации и строгое проведение в жизнь правовых норм в целях сохранения единства различных частей своих стран. Для небольших государств характерны «мягкое право», предполагающее свободу усмотрения и чувство восприимчивости к социальным конфликтам.

Когда же мы говорим о местном самоуправлении, то не всегда осознаем, что этот феномен далеко не местный, не низовой, а базовый. Это единственный мир, в котором человек может почувствовать себя причастным к достижению невозможного, иллюзорного идеала реальной свободы — свободы от утилитарных ценностей, обыденной всеобщей рациональности, опыта и здравого смысла государственности.

Пора осознать, что за этими далекими от правового смысла словами стоит подсознательное ощущение снятия ограничений на пути освобождения человеческого достоинства. Это философия человеческого общения, сопричастности индивидуальностей, объединенных общечеловеческими ценностями, живущих во имя истины и справедливости.

При таком нашем подходе естественны обвинения в иллюзиях. Попробуем разобраться, в чем суть проблемы. Демократизация и централизация — здесь вро­де все ясно. Правовое и институциональное понимание местного самоуправления неоднозначно. Различно представление о сущностной природе. Нельзя не учитывать идеологические предпочтения, исторический опыт и связанные с ними культурные, философские, религиозные и другие традиции.

При этом мы постоянно наблюдаем, что социальный опыт, основанный на естественном праве, на различных этапах развития не является однозначным. В зависимости от типов общественного устройства, особенно в переходные периоды, наблюдаются необдуманные поспешные попытки соединить и на базе существующих теорий построить принципиально не совместимые с предыдущим опытом конституционные модели местного самоуправления.

Вполне очевидно, что в зависимости от того, что провозглашается высшими, определяющими человеческое достоинство ценностями, должна находиться и государственная политика муниципального строительства, связанная как с признанием права народа на самоуправление, так и с возможностью реализации этого права.

А.А. Джагарян обращает внимание на социальные противоречия периода формирования новой конституционно-правовой системы России, «когда пришедшие к столкновению социальные силы являлись идеологическими носителями концептуально не совпадающего образа будущей организации власти на местах: либо тотально государственного, либо полностью разгосударствленно­го (муниципально-суверенного. Какая это дихотомия? — Либерализм и патернализм или соборность и патернализм? Соборность через общество индивидуумов — сомнительна. Возможно, коллектив индивидуумов.

Следует заметить, что именно это обстоятельство предопределило и предопределяет до сих пор ход реформирования местного самоуправления в нашей стране. Российский вариант местного самоуправления не может быть воспринят через попытку его анализа на основе теоретических размышлений с применением всего спектра теорий местного самоуправления и многочисленных моделей.

Современное развитие местного самоуправления России обусловлено особой ментальностью, соборностью и патернализмом. И для императорского периода, и для советского, а также для современного эта «особенность» реализуется как ценностный опыт соборности, являющийся объединительным началом личности, местного сообщества и государства.

Нельзя оставить без внимания социальный опыт, связанный со столетиями соперничества, разделяющего общество на «западников» и «почвенников». Общепризнанным фактом является заимствование многих постулатов западного опыта (прежде всего Великобритании и Германии) как имперской, так и современной Россией. Это явление мы также вынуждены рассматривать как муниципально-правовую традицию. Использование опыта общественных и государственных институтов зарубежных государств, связанного преимущественно с эволюционным развитием местного самоуправления, представляет несомненный интерес. Развертывается новая перспектива, и весьма неожиданная.

Принятие Европейской хартии местного самоуправления, попытка разработки Всемирной хартии свидетельствуют о цивилизационном процессе по выработке и развитию общих ценностей для различных правовых культур и национальных традиций.

Но единство точек зрения и конституционная идентичность права на местное самоуправление не приводят к одинаковому результату. Этот демократический институт используется по разному и выходит за пределы всеобщего стремления к повышению эффективности управления делами общества.

Муниципально-правовая организация государства аккумулирует в себе не просто демократическое осуществление низового, местного народовластия, самым непосредственным образом связанного с жизнеобес­печением каждой личности индивидуально и всего населения в целом. На этом уровне должно достигаться праактическое соглашение между частной и общественной жизнью. Представляется, что именно на этом уровне проявляются все конкретные антагонизмы, по­рождаемые несовместимостью различных форм политической философии, поскольку речь идет не просто о признании различных категорий прав, а об обеспечении их реального действия. Здесь мы имеем дело с тональностью, особым ключом, посредством которого на той же клавиатуре звучит различная музыка, которая может пребывать в гармонии или диссонансе с человеческим достоинством.

Этот вывод Ж. Маритен ставит в зависимость от утверждаемой высшей ценности, «в соответствии с которой эти права будут упорядочены и будут ограничивать друг друга». При этом выделяются следующие три типа общественного устройства: либерально-индивидуалистический, коммунистический и персоналистический. Каждому типу соответствуют свои признаки человеческого достоинства. Защитники общества либерально-индивидуалистического типа видят признак человеческого достоинства, во-первых и главным образом, в способности

каждого человека индивидуально присваивать блага природы, с тем, чтобы свободно делать то, что он желает. Сторонники общества коммунистического типа видят признак человеческого достоинства, во-первых и главным образом, в том, чтобы подчинить те же самые блага коллективному управлению социальной структуры. С тем, чтобы «освободить» труд человека (подчиняя его экономическому сообществу) и обрести контроль над историей. Сторонники общества персоналистического типа видят признак человеческого достоинств, во- первых и главным образом, в том, чтобы заставить те же самые блага служить общему обретению человеческих, моральных и духовных благ, а также свободы и уважения человека.

При этом «персоналистическая позиция признает свободу и автономию человека до тех пор, пока они не вступают в противоречие с общим благом, понимаемым в данном случае как естественное право, имею­щее Божественное происхождение и воплощающее Божественную справедливость: человек обладает правом, благодаря праву, принадлежащему Богу, который есть чистая справедливость. Человек обладает этим правом, чтобы видеть порядок Его мудрости во всех существах, уважаемых и любимых всяким разумным существом.

Нельзя не согласиться с Н. Варламовой: «...иначе говоря, персоналистическая концепция прав человека являет собой сакрализованный и умеренный вариант коммунистической».

Другие исследователи стоят на позиции бесперспективности соединения либеральной традиции с совершенно иного рода концепциями, ведущими проис­хождение от идей марксистской революции в России.

Маргарет Тэтчер обращает внимание: «...целый ряд замечательных целей — как общих, так и конкретных... приводит к смешению понятия «свобода» с другими вещами — добром, злом, безразличием, которые на деле могут противостоять свободе».

В современной России свобода отделена от справедливости. Особая сложность реформирования местного самоуправления в Российской Федерации может быть понята именно в связи с вышеизложенными мыслями. Все социально-экономические права получили развитие благодаря коммунистической идее на почве общинно-соборных традиций. Либерализация экономики и общества при провозглашении правового, демократического и социального государства, имманентных укоренившимся в общественном сознании ком­мунистическим идеям социальной справедливости, привела к несовместимости государственной политики местного самоуправления и ценностей местного са­моуправления, существующих в сознании большинства населения. И речь идет не о пассивности населения, а, наоборот, об активной позиции сопротивления.

Очевиден вывод о том, что местное самоуправление вопреки реформированию не стало реальной дей­ствительностью. Что выбивает самый близкий и демок­ратический для населения уровень народовластия из единой системы народовластия и существенно ослабляет российское государство.

Осмысливая дореформенное и постреформенное состояние, приходишь к мысли, что требуются новые подходы к решению старой проблемы — отчуждения народа от власти. Конституционные основы и ориентиры не нуждаются в идеологической обоснованности и оправданности. Они нуждаются в правовых механизмах реализации естественного и неотчуждаемого права на местное самоуправление. Конституционные основы обязывают и государство, и общество на соответствующее взаимодействие. При этом отступление от конституционных принципов должно рассматриваться как преступление.

Модернизационная концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. определяет многие цели, решение которых не может быть достигнуто без эффективного самоуправления. Это в равной степени относится и к созданию центров роста инноваций, развитию территорий крупных городов, создания нового облика российской деревни, стабилизации социальной сферы, поддержки малого и среднего бизнеса и т.д.

Однако в программе мы не находим в качестве ресурсного обеспечения и опоры на потенциал местного сообщества. И это вполне естественно, так как нельзя надеяться на обеспечение опоры и ресурсов на партнера, интересы которого не принимаются во внимание, а воздействие сверху вниз носит декларативный нереализуемый характер.

Десятилетия «управляемой демократии» не решили ни одной из серьезных проблем, характерных для современной России. Именно это обстоятельство Г.Х. Попов кладет в основу первой черты характеризующей современную Россию, определяя ее как «неэффективное государственное управление». Две другие черты, определенные им же, фактически дополняют первую — «поток красивых речей из уст двух голов российского орла. На самые злободневные темы. Нередко с грамотным анализом. С морем обещаний, планов, предложений. Порой даже угрозами и обещаниями наказать. Слова, слова, слова...». Третья — имитация руководства, приводящая к застою.

Полагаю, что фронтов может быть много. По числу проблем. Но стратегия одна — на основе конституционного принципа народовластия при закреплении принципа ответственности.

В национальном законодательстве обычно закрепляются «стандарты», выработанные мировой практикой нормы, связанные с регулированием муниципаль- но-правовых отношений. Вместе с тем, несмотря на высокую степень интегрированности законодательства об организации местного самоуправления, во многих государствах следует отметить свою специфику, в основе которой концептуальные отличия, связанные преимущественно с пониманием отношений в системе государство — местное самоуправление.

Возникает проблема правовой оценки и выделения общезначимых и естественно-правовых ценностей, норм нравственно-религиозного характера, при­менение которых оправдано лишь в условиях соответствующего уровню развития нации.

Общепризнанно, что в своем демократическом правовом развитии Россия отстает от западных демократий. Нельзя в полной мере согласиться с В.В. Лапае- вой, пришедшей к выводу о том, что «процесс освоения российским общественным сознанием либеральных демократических ценностей набрал уже хорошие обороты и вполне способен преодолеть трудности, связанные с давлением на массовое сознание прошлого исторического опыта, так и с разочарованием практикой реализации этих ценностей в современных условиях.

Разве стоит преодолевать укоренившееся «в духе народного сознания извека ведущееся в России соборное решение проблем — и не численным голосоваием, а силою доводов. Это стало основой самоуправления во многих областях».

Развитие самоуправления А.И. Солженицын видит как «вненациональное народное самоуправление на основе равноправия всех людей, живущих в данной местности без преимуществ титульной нации».

Развитие современной государственности определяется демократизацией политической жизни, оптимизацией государственного управления, необходимо­стью приведения национального правового регулирования к международным стандартам. Эти задачи свойственны для всех государств. В связи с этим проведение реформ местного самоуправления второй половины XX в. предопределено многими общими причинами, направленными на достижение одних и тех же целей. Однако это не означает отсутствие индивидуальных особенностей, связанных с национальными традициями и обычаями, а также со степенью готовности к неободимым преобразованиям. Последнее обстоятель­ство находится в прямой зависимости не столько от основных общепризнанных моделей организации публичной власти на местах, сколько от степени развития институтов гражданского общества.

Каждая реформа местного самоуправления имеет свою задачу, направлена на достижение условий, обеспечивающих необходимую оптимизацию деятельности государства по осуществлению социально-экономической политики. Сравнительно-правовой анализ современных преобразований развитых демокра­тий и стран молодых демократий, не располагающих соответственным опытом, дает возможность сформи­ровать новое представление о местном самоуправле­нии, дать объективную оценку природе взаимодействия государственных и муниципальных органов. Этапы реформ, способы достижения целей на каждом из этапов, конечные результаты позволяют получить ответ на вопрос: усиливают ли реформы позиции местного самоуправления в механизме государственного управлеения, обеспечивают ли демократизацию и т.д.? Массовое сознание прошлого исторического опыта ставит проблему необходимости ответа на вопрос — что из опыта прошлого может быть возрождено и использовано в современности?

При этом приходится учитывать, что освоение ноых либерально-демократических ценностей связано с критическим разочарованием практикой их реализации и существенным изменением качества народной массы и развитием как государственных, так и общественных институтов.

Социальная трансформация в условиях глобализации носит не только объективный характер, но и связана с разного рода политтехнологическими манипуля­циями. Примером этому может служить концепция суверенной демократии, которая фактически замкнута на суверенитет государства, а не народа. В этих условиях демократические ценности местного самоуправ­ления приобретают особое значение, так как самоорганизация народа на уровне муниципальных образований носит наиболее реальный характер.

Муниципально-правовая традиция не может не быть и государственно-правовой традицией и связана как с соборностью, так и с патернализмом. Но справедливости ради разве эта качественная характеристика не была свойственна и многим другим народам? Для жизни человеческих общностей характерны общие истоки, связанные с элементарной саморегуляцией перехода от стадности к родо-общинной организации. А.И. Ковлер пришел к выводу, что «уже исследователи прошлого века (в наше время уже позапрошлого. — Н.Т.) Г. Мейн, И. Баховен, Дж. Леббок, М. Ковалевский и другие, рассматривая генезис правовых и политических систем, пришли к пониманию того, что многие функции будущих социально-политических систем, институтов выполняешь родственными отношениями, семейной организацией и общинными связями».

В любом случае нельзя не согласиться с общепризнанной позицией К. Маркса о том, что «сельские общины, являлись в действительности исходным пунктом лю­бой истории».

Единственная статья в Конституции РФ из посвященных местному самоуправлению (ст. 131) содержит упоминание — «с учетом исторических и иных местных традиций». Однако их можно найти в содержании других статей, имеющих «скрытую форму выражения» сущностных элементов традиций. Речь идет о влиянии современную концепцию местного самоуправления  конституционно допускаемых традиций, ценность которых соответствует интересам населения. Факти­чески вопрос стоит о преемственности и соответствии современного позитивного муниципального права ра­ке накопленному опыту регулирования общественных отношений на местном уровне, когда на первый «он выходят отношения основных субъектов МСУ —местного сообщества и государства. В какой-то степени это ориентиры развития, носящие оценочный характер — как позитивный, так и негативный.

Инновации в местном самоуправлении, не принятые населением, дискредитируют конституционный принцип права на местное самоуправление. Абзац 5 Преамбулы Конституции гласит: «чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость».

Императивом для субъектов публичной власти должна стать позиция Конституционного Суда РФ, связав­шего исторические и местные традиции со сложивши­мися формами самоидентификации жителей населен­ных пунктов, наименований населенных пунктов и т.д. Для нас особое значение приобретает понимание традиций в связи с их правообразующей ролью. Это связано со многими обстоятельствами, определяющими широкий спектр факторов регулирования. По мнению К.В. Арановского, «государственно-правовая традиция представляет собой исторически сложившееся, выраженное в устойчивых навыках, нормативно- ценностное правообразование общественно-религи­озными или светскими верованиями, мировоззрением, чувствами, качеством потребляемой правовой информации и восприятия, понимания власти, права, государ­ственности». Весь это широкий спектр понимания традиций реализуется закреплением в праве ценностей, особо значимых как для местного сообщества, так и для государства. В данном случае можно говорить об уважении к опыту и знаниям, внимательной, повседневной заботе о престарелых людях, их участии в воспитании молодежи, возрождении традиционных промыслов, традициях взаимопомощи, коллективной ответственности и т.д.

Предыдущее развитие, пишет В.И. Куценко, деятельность предшественников оставляет последующему поколению в наследство не только нерешенные задачи, но и многие из необходимых средств их решения. «Задачи сохранения и передачи результатов Совокупной деятельности решаются огромным арсеналом ее средств. К указанным средствам относятся, в частности, такие стандартизированные, устойчивые формы человеческих отношений, как социальные нормы, традиции, обычаи и т.д.». Очевиден вывод о том, что традиции — это связь времен, обеспечивающая формирование, сохранение, передачу и закрепление со­циальных, политических, экономических, духовных и культурных ценностей. Традиции влияют на формирование принципов. Можно также говорить о связи традиций с международным опытом. Национальные модели связаны с изоляционистскими государственными системами. В местном самоуправлении проявляются общечеловеческие ценности и интересы. Это связано с общесоциальными потребностями, реализация которых обеспечивается населением самостоятельно на основе демократических, гуманистических и иных прогрессивных традиций. Общность социальных задач, сходство условий существования не может не порождать определенного сходства государственных и общественных институтов. В связи с этим отношение к заимствованию должно быть более терпимым. В свое время В.И Ленин прямо призывал «перенять все действительно ценное из европейской и американской науки».

Одновременно мы не можем оставить без внимания вопрос: а какие собственно традиции средневекового периода развития пережили феодализм, перешли в капитализм, могли быть провозглашены при социализме и без которых нельзя обойтись на современном этапе развития? Это может быть и опыт, и средство решения проблемы. По сути, речь идет о неких традициях, носящих универ­сальный характер. Однако этот универсальный характер по-разному проявляется в своем западном и восточном вариантах. К таким традициям, с определенными оговорками, можно отнести традиции законности и верховенства права. К ним следует добавить политическую и юридическую автономию городских сообществ.

Создавая целостную картину структурных элементов конкретного типа общества и их взаимодействия, Вебер классифицировал их по типам экономики, политической системы, права, религии. Неповторимый харак­тер «западного» варианта развития он видит в опыте вполне развитой системы народного правосудия, право­вого регулирования статусных групп при феодализме, механизме конституционного контроля над властью го­сударя со стороны сословий. Только на Западе, утверж­дал он, произошла замена системы личных законов «ес­тественным правом. Все эти процессы имеют в других частях мира лишь самые отдаленные аналогии».

К несчастью, к другим частям света относится и Россия. А об отдаленных аналогиях можно судить по тем дискуссиям, которые ведутся современными ис­следователями.

Речь идет об «аульном сходе», «аульном суде», «собрании старшин черного народа», «эфенди». Социальный опыт и научные исследования свидетельствуют о первичном характере общества и вторичном характере государства. Этот вывод я связываю не только с возникновением государства, но и с современными процессами развития и взаимодействия государства, гражданского общества и местного самоуправления. В основе современного развития неоспорим приори­тет интересов и ценностей общества. В силу этого весьма важным и актуальным является обращение к укоренившимся в сознании людей представлениям о спра­ведливой и цивилизованной организации общественной и государственной жизни. Такая ценностно-традиционная организация связана не столько с сохранени­ем своеобразия, сколько с оправдавшим себя опытом ограничения концентрации власти, т.е. ее демократической организацией. Этому способствует и опыт су­ществования параллельного МСУ.

A.С. Панарин отмечает, что инверсии — решения от противного, возникающие как реакции на прежний тип решений, не являются исключительной особенно­стью российского политического темперамента. «Реактивный» характер политического процесса, когда избиратели, устав от засилья правых, голосуют за левых, а затем возвращаются к правым, наблюдается и в западных странах. Центризм и регионализм, кейнсианство и монетаризм, социал-демократическая волна и неоконсервативная, эмансипаторско-гедонистичес- кая фаза в культуре и нетрадионалистско-аскетическая — эти и другие дуальные пары в чередовании обра­зуют динамику общественной жизни... Циклические пары, чередование которых определяет фазы цикла, рассматриваются нами как своего рода генетические программы, тянущиеся от прошлого к будущему и образующие логику национального бытия. Не разгадав их, мы обречены на роль либо безответственных игроков — импровизаторов, не стесненных исторической традицией, либо пассивных адептов чужих теорий, чужого опыта.

B.В. Ильин обращает внимание на то, что «от реформы к реформе крепнет утрата сопричастности единому национальному делу, порождаемому сильнейшими деформациями, разрывами связей «народ — правительство», «просвещение — история», «настоящее —прошлое», «реформа — почва», «инновация — традиция».

Допустим вывод о многовековом упрочении бюрократически-полицейского сословного (номенклатурного) государства с царствования Петра I до наших дней. Постоянным становится положение, что реформы не вырабатывают механизмов гражданской консолидации общества, наблюдается подрыв нравов. Это положение мы также вынуждены отнести к традициям.

Драматизм современного положения в России связан с отчуждением господствующей элиты от народа. Это признают руководители современного россий­ского государства. В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию обратил внимание на «низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу».

Определяя причины драматизма современного положения в России, А.Д. Керимов обращает внимание на «извечную проблему, существовавшую испокон веков. Издавна власть либо противостояла обществу, либо в значительной мере подчиняла его себе. К сожалению, и сегодня, несмотря на то, что мы уже в течение нескольких лет претендуем на осуществление крупномасштабных демократических преобразований во всех сферах общественной жизнедеятельности, власть, причем как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, весьма склонна рассматривать себя в качестве самодостаточной силы, закрытой и абсолютно независимой от населения корпора-

ции. Многие ее представители нередко ощущают себя совершенно не связанными ни юридическими законами, ни этическими нормами, ни общественным мнением». При этом особо подчеркивается фактическое отрицание принципа социальной справедливости, призванного объединить население всей страны.

Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что эта позиция поддерживается всем населением страны — от «кухарки» до Президента. Дело за малым — проявить политическую волю по всем уровням народовластия, по всем ветвям и уровням государственной и местных властей. Подводя итоги, обратимся к основной теме. В центре нашего внимания были реформы и традиции. Допустим вывод о том, что традиционный подход исчерпал себя. Традиционный в смысле бесконечного поиска рационального соотношения централизма и децентрализма, перманентного перекраивания территориальной основы государственной и муниципальной властей, перетасовывания вопросов местного значения, и сфер ответственности, финансового выравнивания и бюджетного обеспечения и т.д. и т.п. Это перманентные инновации. Они неизбежны и в будущем. Чтобы они переросли в настоящую реформу, следует доверить народу конституционно принадлежащую ему власть, создать условия, обеспечивающие организацию об­щественной и государственной на жизни на основе принципа справедливости, подконтрольности и ответственности в рамках правового государства.

Тимофеев, Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного савмоуправления / Н.С. Тимофеев // Конституционное и мкниципальное право. – 2012. - № 1. – С.18 - 27.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 27 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров