Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Щепачёв В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы Проектов правовых актов
Щепачёв В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы Проектов правовых актов

В.А.Щепачёв, председатель Объединения муниципальных юристов России, член Совета по местному самоуправлению при Председателе ГД ФС РФ, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области.

кандидат юридических наук

Проблемные вопросы методологии экспертизы Проектов правовых актов. Муниципальный аспект

Эффективное развитие местного самоуправления в Российской Федерации нуждается в надлежащем правовом обеспечении. В правовом государстве, которым наша страна провозглашена в Конституции РФ, все решения и действия его органов, институтов гражданского общества и личности должны основываться на нормах права. Однако формирование правовой системы сталкивается со значительными проблемами последующего правоприменения, поскольку издаваемые правовые акты зачастую противоречат нормам более высокой юридической силы. Наиболее предрасположен к данной проблеме муниципальный уровень российской правовой системы, поскольку кадровые и финансовые ресурсы органов местного самоуправления подчас не позволяют разработать качественный нормативный правовой акт.

Кроме того, количество муниципальных правовых актов превосходит число правовых актов Российской Федерации и правовых актов субъектов Федерации вместе взятых.

По справедливому замечанию профессора С.А.Авакьяна, на уровне местного управления в нашей стране происходит совершение ошибок, и затем их преодоление.

Для предотвращения ошибок в правотворчестве должна стать ключевой стадия проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов, направленная на достижение должного качества нормативного акта как результата правотворческой деятельности.

С качеством правотворчества, подготовкой нормативно-правовых актов связан принцип профессионализма субъектов правотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающие глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании проектов нормативно- правовых актов, - юристы, политологи, социологи, другие специалисты. Существующие разработчики нормативно-правовых актов, к сожалению, не всегда имеют такие знания. Особо следует отметить о целесообразности привлечения к проведению экспертиз проектов правовых актов будущих правоприменителей этих актов.

Косвенные указания на это содержатся, в том числе и в законодательстве. Так, одним из принципов государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, закрепленных в статье 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ, является участие представителей субъектов малого и среднего предпринимательства, некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства в экспертизе проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ. правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства.

Данный принцип предусматривает участие представителей субъектов малого и среднего предпринимательства и некоммерческих организаций, выражающих их интересы при проведении общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства. Думается, что в полной мере допустимо распространить указанный принцип и на уровень муниципальных правовых актов.

Задача, стоящая перед экспертом, осуществляющим правовую экспертизу проекта правового акта, достаточно объемная.

При экспертизе проектов правовых актов проводится анализ предмета правового регулирования проекта правового акта, его места в системе российского законодательства и соответствия проекта правового акта действующему законодательству, возможных последствий принятия проекта правового акта с точки зрения соблюдения общественных интересов и интересов предпринимательского сообщества.

Приступая к работе над поступившим на экспертизу проектом муниципального правового акта, необходимо ответить на ряд вопросов:

-действительно ли имеется потребность в урегулировании тех или иных отношений на муниципальном уровне, имеются ли отсылки к предполагаемому муниципальному правовому акту в законодательстве, уставе муниципального образования и отсутствуют ли действующие правовые акты, уже урегулировавшие данные правоотношения;

-входит ли решение данного вопроса в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного издавать муниципальный правовой акт. проект которого рассматривается;

-есть ли необходимость до принятия муниципального правового акта изучить результаты опроса общественного мнения и необходимые статистические данные;

-какие правовые цели преследуются изданием нового документа:

-какие действуют нормативные правовые акты федерального и регионального уровней по данному вопросу либо по аналогичным вопросам;

-какова практика применения имеющихся правовых актов по данному вопросу, в том числе и аналогичных муниципальных правовых актов других муниципальных образований;

-компетенцию каких должностных лиц затрагивают нормы муниципального правового акта и проведено ли согласование представленного проекта с этими должностными лицами;

-каковы возможные последствия действия будущего муниципального правового акта: экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и другие;

-какие затраты материальных, финансовых и других ресурсов необходимы для реализации положений муниципального правового акта, проект которого рассматривается, соответствуют ли такие затраты ожидаемым результатам?

Для ответа на эти вопросы эксперт как минимум должен владеть системным, сравнительно-правовым и формально-юридическим научными методами.

Как справедливо отмечают многие учёные, экспертиза проектов правовых актов должна носить комплексный характер и. как правило, включать в себя элементы юридической, социально-экономической, финансовой, экологической, криминологической экспертизы и иных видов экспертиз.4

Непосредственно экспертиза проекта правового акта и поправок к нему включает в себя правовую и специализированную оценку содержащихся в нем положений.

Правовая оценка представляет собой проверку соответствия положений проекта нормам Конституции, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования и другим муниципальным правовым актам большей юридической силы, принятым по данному вопросу, а также соответствия требованиям, предъявляемым к форме проекта муниципального правового акта и прилагаемым к нему документам, правилам юридической техники, закрепленным в соответствующих положениях, правилах и т.п. Здесь также применяется системный формально-юридический метод научных исследований.

Обязательность при разработке проектов правовых актов применения системного формально- юридического метода правового исследования косвенно предусмотрена статьей 15 Конституции РФ. устанавливающей основные принципы построения правовой системы в Российской Федерации, в частности закрепляет требование, согласно которому все иные нормативные правовые акты, принимаемые на территории Российской Федерации, не могут противоречить Конституции России, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, именно с проверки на соответствие нормам Конституции и нормам международных правовых актов, ратифицированных Российской Федерацией, следует начинать правовую оценку проекта муниципального правового акта.

В свою очередь, согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кроме Конституции Российской Федерации муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам. Федеральному закону № 131-Ф3, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Также важным этапом является проверка соответствия рассматриваемого проекта муниципального правового акта муниципальным правовым актам большей юридической силы.

Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает в качестве актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов - устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), из чего следует, что положения исследуемого проекта муниципального правового акта не должны противоречить уставу муниципального образования или решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), при выявлении противоречий они должны быть устранены еще в процессе подготовки данного акта либо должен быть поставлен вопрос о необходимости отклонения проекта муниципального правового акта, если выявленные противоречия устранить невозможно.

После установления отсутствия в проекте муниципального правового акта противоречий нормативным актам большей юридической силы или их устранения (при наличии) можно приступить к проверке соответствия исследуемого проекта требованиям юридической техники.

При подготовке проектов муниципальных правовых актов требования юридической техники связаны с выбором формы муниципального правового акта, наличием необходимых реквизитов, правильностью построения и оформления текста муниципального правового акта, грамотностью, ясностью языка проекта муниципального правового акта, однозначностью содержащихся в нем терминов и понятий.

Сами по себе требования юридической техники нормативно не закреплены и могут устанавливаться непосредственно правотворческим органом. Учитывая количество муниципалитетов, ни о какой унификации муниципального уровня российской правовой системы говорить не приходится.

Специализированная оценка включает в себя профессиональную оценку эффективности положений проекта с учетом специфики той сферы общественных отношений, на урегулирование которой направлен данный проект.

К сожалению, пока еще достаточно распространена ситуация, при которой муниципальные правовые акты по тем или иным причинам не достигают своих правовых целей, т.е. являются неэффективными. Для предотвращения подобной ситуации любой проект муниципального правового акта необходимо подвергать соответствующей проверке на его будущую эффективность.

Для прогнозирования правовых последствий действия норм муниципального правового акта при проведении правовой экспертизы необходимо привлекать к работе над проектом специалистов той сферы правоотношений, на регулирование которых направлен рассматриваемый проект. Кроме этого, следует тщательно изучить практику применения по данному вопросу нормативных правовых актов других уровней правовой системы, а также аналогичных муниципальных правовых актов, принятых в других муниципальных образованиях, и судебную практику.

Отдельное внимание необходимо обратить на логичность построения муниципального правового

акта.

Нормы, из которых построен муниципальный правовой акт, должны располагаться в той последовательности, которая обеспечивает логическое развитие, раскрытие цели, которой он посвящен.

Каждый муниципальный правовой акт, нацеленный на решение того или иного вопроса местного значения, должен быть построен таким образом, чтобы содержащиеся в нем нормы были взаимообусловлены и достаточны для реализации органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения в сфере, обозначенной целью проекта.

Избегая излишней детализированности, которая чревата возможными столкновениями с нормами других правовых актов, в том числе и большей юридической силы (коллизиями), необходимо также не допускать и наличия неурегулированных вопросов (правовых пробелов).

Правовая цель муниципального правового акта должна четко прослеживаться из его содержания, необходимо избегать включения в муниципальный правовой акт непоследовательных, декларативных норм, норм, регулирующих правоотношения, не относящиеся к изначальной цели муниципального правового акта, также следует избегать необоснованного применения отсылочных норм.

Применение отсылочных норм требует четкой привязки к цели нормативного правового акта. К сожалению, на практике наблюдается частое злоупотребление отсылочными нормами.

По справедливому утверждению профессора Юрия Александровича Тихомирова, допустимы отсылки нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными сложениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданны тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданны  тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки.

Таким образом, при внимательной проработке проекта муниципального правового акта, нацеленной на достижение его максимальной эффективности, действие принятого муниципального правового акта не повлечет за собой не предусмотренные им правовые последствия и правовой акт достигнет своих целей в полном объеме.

Экспертиза проекта муниципального правового акта завершается составлением мотивированного экспертного заключения, в котором отражаются полученные результаты, приводятся аргументы, обосновывающие те или иные замечания к проекту или их отсутствие, и формулируется соответствующий вывод об отсутствии замечаний к проекту или о необходимости его доработки, изменения, дополнения либо отклонения.

Только при качественно проведенной правовой экспертизе проекта и после устранения всех выявленных недостатков принятый муниципальный правовой акт не только сможет эффективно регулировать правоотношения, связанные с реализацией местного самоуправления, но и создаст условия, способствующие повышению уровня правосознания субъектов этих правоотношений, повышению авторитета органов местного самоуправления как уровня публичной власти.

Основной методологической проблемой осуществления правовых экспертиз является отсутствие единых и общеобязательных, научно обоснованных требований, как к процессу производства экспертиз, так и к самим проектам правовых актов.

Правовой работе вообще уже очень давно не уделялось должного внимания. Этому вопросу в 1970 году было посвящено специальное совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве», после которого данным вопросом всерьез не занимались ни на одном уровне публичной власти. И в результате сегодня у нас возникает целый ряд вопросов, связанных с правовой работой в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Те правовые акты, которые можно применять при производстве правовых экспертиз (Федеральные законы «Об экологической экспертизе». «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и другие), не решают проблемы.

На сегодня наиболее проработанным актом, который без преувеличения можно было бы назвать настольной книгой эксперта-правоведа, являются Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации более десяти лет назад, а так же книги Вашего покорного слуги «Муниципальный правотворческий процесс». «Организация правовой работы в органах местного самоуправления».

Подводя итог вышесказанному, необходимо выделить основные направления решения методологических проблем проведения экспертиз проектов правовых актов:

1. Разработать и принять Федеральный закон «О порядке подготовки проектов нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления», направленный на упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения.

2. Установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

Щепачёв, В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы Проектов правовых актов. Муниципальный аспект / В.А. Щепачёв // Местное право. – 2011. - № 6. – С. 31-34.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 33 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров